易郭搭檔，「一委一行兩會」探路中國式金融監管

隨著機構改革方案和人事安排落定，中國金融監管體系變局終於正式成型，步入「一委一行兩會」時代。

3月26日，中國人民銀行召開幹部大會，中央組織部有關負責同志宣布了中央關於人民銀行主要領導同志職務調整的決定，郭樹清擔任央行黨委書記、副行長，負責人事、黨務和改革等；易綱除了央行行長職務，還擔任黨委副書記，負責央行具體業務。

「這是個很新穎的安排，央行與銀保監會的協調問題迎刃而解。」一位接近央行的人士表示。

有利於監管協調

早在2017年7月，第五次全國金融工作會議就提出，設立國務院金融穩定發展委員會（下稱「金穩委」），此後央行公告顯示，金穩委辦公室設在央行。去年11月，金穩委成立並召開了第一次全體會議。

北京大學國家發展研究院教授黃益平曾表示，金穩委應該在「一行三會」之上。時任央行行長周小川稱，央行將在新的金融監管框架中起到更重要作用。

經過此輪機構改革，原來的「三會」只剩「兩會」。中共中央近日印發的《深化黨和國家機構改革方案》提出，將銀監會和保監會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會（下稱「銀保監會」），作為國務院直屬事業單位。將銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行。

隨後，一系列人事任命落地。3月19日，易綱被任命為央行行長；21日，郭樹清成為銀保監會第一任黨委書記、主席。而3月26日，郭樹清再被任命為央行黨委書記、副行長。

郭樹清同時任職銀保監會與央行，被認為有利於加強央行與銀保監會的協調。一位接近央行的人士表示：「這是個很新穎的安排，央行與銀保監會的協調問題迎刃而解。」

易綱稱，全面擔負和履行行長職責，和郭樹清書記與黨委成員精誠團結，凝聚全行合力，共同開創央行工作新局面。郭樹清表示，全力支持易綱履行行長職責，緊密團結、相互信任，堅決貫徹中央要求，和全行同志一起共同應對挑戰，做好人民銀行各項工作。

郭樹清此前有在央行任職的經歷。2001年3月至2005年3月，郭樹清任央行副行長、黨委委員，與易綱曾共事四年。

2017年2月底，61歲的郭樹清登上濟南西站前往北京南站的高鐵列車，重回金融監管系統，出任銀監會主席。除了在銀行業颳起「三三四」監管風暴外，在他的領導下，銀監會與央行的監管互動也更加密切。

例如，旨在統一同類資管產品監管標準、推動資管業務健康發展的資管新規就是由央行牽頭，銀監會目前對現行監管規則進行了系統梳理，研究借鑒國內外監管實踐，起草了銀行理財業務監管辦法，擬作為配套細則適時發布實施。

中國不良資產行業聯盟研究員莫開偉認為，以對市場影響較大的資管新規為例，讓郭樹清兼任央行黨委書記，有利統一指揮與協調，消除監管機構相互間內耗，能有效協調央行宏觀審慎監管與機構微觀監管之間的關係，充分發揮金融整體監管功能，在防範化解金融風險方面起到共同的、有效的防禦作用。

業內人士分析認為，易綱科班經濟學出身，經濟學金融學理論紮實深厚，多年的央行經歷鑄就了跨越經濟周期的豐富宏觀調控經驗，英語流利，在全球舞台上代表中國遊刃有餘。郭樹清兼修哲學和經濟學，在央行、外匯局、國有大行和地方的主政經驗鍛造了其融理論、思辨和實踐於一體的雷厲風行。二人在中國金融改革開放的歷史大潮中多有並肩作戰的過往，如今的框架角色賦予他們在中國金融監管新時代的新使命，定位互補和精誠合作將是關鍵。由於央行在金融監管體系中地位的提升，央行承擔了更大責任和壓力，二人分別擔任央行的兩個主要職務，可以分擔壓力。

此外，易綱還有一個兼職，即中央財經領導小組辦公室副主任，而主任為國務院副總理劉鶴。

中國特色的「雙峰」模式

隨著此次調整，中國金融監管新架構終於正式成型，第一財經記者了解到，「一委一行兩會」的模式也被市場人士稱為中國特色的「雙峰」模式。

新的金融監管架構既解決了此前「一行三會」長期存在的微觀監管和宏觀監管協調上的效率問題，又兼顧了實踐中的可操作性，而不是如此前市場預期的改革方案是「一行三會」一統那麼「傷筋動骨」。

正如周小川在3月9日」兩會」記者會上所說：「主要還是依據中國國情，也參考國際上各種不同的金融監管機構設置，參考過程中也研究了所謂『雙峰』監管體制。」

在多位業內人士看來，這是前所未有的創新之舉，也是兼具中國特色的平衡設計。

國內外經驗表明，分業、碎片化的監管體制下，僅有頂層協調，缺乏宏觀審慎管理與系統性金融風險防範的統籌把握，風險防控依然無力無效。因此，在機構保持基本穩定條件下，要實現改革目標，需要有業務線上的實質整合，才能使金穩委發揮比過去的金融監管協調聯席機制和應對危機小組等議事機構更重要的作用。

在英國的「雙峰」監管機制下，中央銀行既直接承擔「雙峰」中的微觀審慎，又以宏觀審慎統籌「雙峰」。

根據中國人民銀行研究局的文章《英國「雙峰」監管模式的背景、特點及啟示》，英格蘭銀行下設三個專業委員會：貨幣政策委員會（MPC）負責制定貨幣政策，金融政策委員會（FPC）負責宏觀審慎，審慎監管委員會（PRC）負責微觀審慎。三大委員會具有同等的法律地位，均由英格蘭銀行行長任主席，相互獨立運作，又密切協調配合。其中，微觀審慎由審慎監管委員會決策，央行內設部門審慎監管局負責執行。

《文章》指出，金融政策委員會負責系統性風險防控和維護金融穩定的宏觀審慎職能。金融政策委員會統籌宏觀審慎決策，但不直接參与監管執行，主要通過向審慎監管局和行為監管局發出指令、向相關金融監管機構提出建議，由相關監管機構落實。就維護金融穩定的總體目標而言，負責宏觀審慎的金融政策委員會是指揮官和決策者，「雙峰」是執行者，英格蘭銀行通過宏觀審慎統籌「雙峰」。

反觀中國全新的「一委一行兩會」金融監管架構，作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構，金穩委的主要職責是統籌金融改革發展與監管，協調貨幣政策與金融監管相關事項，統籌協調金融監管重大事項等。

原來分立的銀監會、保監會合併成為銀保監會，證監會維持不變。就目前央行與銀保監會的關係上，一是將原銀監會和原保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行；二是對易綱和郭樹清巧妙的職務安排。業內人士認為，這些做法都體現出金融監管「一行兩會」更深度的融合。

「央行宏觀審慎監管與金融機構微觀合規監管同樣存在融合金融資源的問題，金融立法與金融執法之間需要協調溝通，兩者之間存在的問題需要有效解決。」 莫開偉表示。

一直以來，央行與銀監會之間都存在著磨合問題。十九大報告將「健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架」納入其中，此次金融體制改革，將銀行業及保險業的重要立法權及基礎的審慎規制權移交央行，也意在落實「雙支柱」的調控。

莫開偉認為，防範化解金融風險需要最後手段作後盾，央行有充當最後支付人的先天屬性，而金融監管機構則沒有，這樣的監管功能可能使兩者在風險判斷、風險處置方面存在不相協調的地方，而隨著新的金融監管架構及人事安排的落定，這一問題有望迎刃而解。

恆大經濟研究院院長任澤平表示，相對應的「一行兩會」工作側重點將有所劃分：央行——宏觀審慎監管，銀保——微觀行為監管，證監會——證券市場監管。央行職能新增了擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度；銀保監會主要職責則為，依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防範和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定；對於證監會，因為其機構監管之外，監管對象還包括上市公司和合格投資者，需要建立以信息披露為核心的制度來維護一個直接融資為主的證券市場公開、公平、公正。其監管性質決定其與銀監會、保監會不同。

業內人士認為，未來，央行肩負多重職責，不僅需要制定並執行貨幣政策和宏觀審慎雙支柱政策框架，也會負責銀保行業的微觀審慎規則制定，另外金穩委辦公室在央行設立，這些均表明央行會進入「中國版超級央行」新時代。

央行與銀保監會或進一步整合

國家金融與發展實驗室副主任曾剛此前對第一財經記者表示，將基本重大法規、規劃和審慎監管的基本準則交給央行，是為了將規（regulation）和制（restriction）分開，這樣可以使得監管者回歸監管本質，不再有部門長期發展的規劃職能。

這種衝突在過去分業監管的框架中多有表現。銀監會、保監會一直都是自下而上各自對於監管法規和制度進行規劃，難免出現制度衝突和競爭，導致監管套利層出不窮。如果從央行層面進行宏觀審慎規劃，出現衝突的可能性就大大降低了。

但另一方面，業內人士指出，監管涉及很多具體業務的規章制度，對於這些制度的設計，離市場越近越好。顯然這意味著央行與銀保監會的進一步整合，以減少相互之間的扯皮、推諉、踢皮球現象，也符合「功能監管」的大趨勢。

曾剛指出，未來像銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度制定劃入央行。事實上，目前央行針對商業銀行所執行的宏觀審慎評估體系(MPA)，其中對資本的要求以及逆周期指導思想，與新巴塞爾Ⅲ監管要求一致。

保險行業將繼續迎來強監管？市場高度關注，隨著銀保監會的誕生，監管旋風是否會席捲保險行業？其實，風暴已經不遠了。例如，銀監會1月6日下發的《商業銀行股權管理暫行辦法》（下稱《辦法》）明確：「金融產品可以持有上市商業銀行股份，但單一投資人、發行人或管理人及其實際控制人、關聯方、一致行動人控制的金融產品持有同一商業銀行股份合計不得超過該商業銀行股份總額的百分之五。」

按照上述5%的持股比例，部分保險資管計劃已超過了這一上限。目前，《辦法》已經下發兩個月，但整改步伐尚未邁出。

值得關注的是，郭樹清在兩會「部長通道」上稱，打贏防範化解重大風險攻堅戰，銀行是一個主戰場，重點需要把槓桿率穩定下來，企業部門的槓桿率要降低，居民家庭部門的槓桿率也需要降低。今年監管部門要繼續聚焦影子銀行整治，今後還要加大信託、互聯網金融等薄弱環節整治力度。

正待出台的資管新規，也將成為金融機構降槓桿的有力舉措。百萬億資管行業涉及範圍甚廣，包括了銀行、信託、基金、證券全行業，央行牽頭制定的資管新規直指金融業混業經營、監管套利亂象。文件一旦出台，也將成為易綱與郭樹清這一組合的「監管首秀」，並將是打擊影子銀行的一記重拳。

3月27日晚間，銀保監會官網掛出《中國銀行保險監督管理委員會黨委傳達學習貫徹全國兩會精神》，表示將在「強監管、嚴監管」的氛圍下依法開展監管工作，有序推進機構組建工作，以及做好日常監管工作。

在3月25日下午「中國發展高層論壇2018年會」上，談到當前金融方面主要工作，易綱則稱主要包括三大方面，一是實施好穩健中性的貨幣政策；二是繼續推動金融業改革與開放；三是打好防範和化解重大風險攻堅戰，保持金融業整體穩定。他也強調，堅定監管姓監，要抓緊出台金融機構資管業務的指導意見等制度，加強金融領域的准入管理。

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