全面應用身份證「網證」仍需法律賦權

身份證是方便公民生產生活，方便社會單位組織管理，方便政府行政事務，方便國家司法管理——四個層次身份證運用，要求身份證管理制度適應這四個層次的工作變化。身份證「網證」的出現似乎恰逢其時，然而想讓這種便民措施真正有效，法律也需「與時俱進」。

□本社記者 徐秋穎

「突然想體驗下人臉識別取款，好智能的機器。」

1月30日，徐升在泰州中國農業銀行自助取款機前，體驗了一把「刷臉」取款。

攝像頭開啟之時，容貌特徵將經過神經網路的深度學習演算法生成數據文件與可信身份認證平台上本人身份證辦理時的原始照片數據比對，比對成功錢即可取出，這個過程僅需幾秒。

據悉，這種「刷臉」技術已經在我國10個省市落地應用，將在今年年中全國範圍內推廣使用。

「身份證管理系統的信息化將會讓我們證明『自己』，越來越簡單，越來越便捷。」1月24日，中國公安大學治安系教授王太元接受民主與法制社記者採訪時說。

不具有身份證明的唯一性

不過，這種新的身份證明方式，在我國現行的《居民身份證法》並未涉及。

「當初修訂之時，沒有想到無線通訊技術發展速度如此之快，我們已經進入到了互聯網乃至物聯網時代。」王太元表示，身份證應該有更多的新的運用方式來適應時代變化，但是普及全國的話，「網證」的相關技術、管理、配套的管理制度還需要進一步完善。

在北京大學法學院教授甘超英看來，這種新技術並不意味著人口管理方式將發生重大變化。因為「網證」不具有身份證明的唯一性，居民仍將擁有實體的身份證。這不像支付寶的作用，而類似於各大商業銀行都有的電子銀行一樣，只不過是銀行業務的技術拓展而已。「網證」主要好處是便利性，對於行政管理部門的服務有促進化的作用。

甘超英認為，在公安部門認可和推動的前提下，「網證」原則上與實體身份證有同等的法律效力，但如有單位要求個人在已經出示「網證」的情況下必須同時出示實體身份證時，個人仍應服從該要求，因為行政部門的認可並不代表著法律的認可，不能免除行政部門「依法行政」的責任。在修法前，所有人都應遵守法律。所以，要想讓這種便民措施真正有效，必須要修改法律。然而，這不代表該項措施與《居民身份證法》有衝突，而是法律「與時俱進」的立改廢問題。

西南政法大學教授、人工智慧法律研究院副院長張建文認為「網證」仍將面臨如何應用推廣的問題。公安機關簽發「網證」的初衷是為了提高公共服務智能化水平，便利公民的日常生活。儘管我國移動互聯網普及率較高，但是針對一些特殊人群比如老年人可能並不能熟練操作智能手機等電子設備，因此，在推廣使用「網證」的同時，既要完善相關的配套措施，又要充分保證公民使用實體身份證辦理事務的權利。

先進的人口管理方式

身份證「網證」的出現，距離我國發放的第一張身份證33年。

1984年8月30日，我國首批第一代身份證在北京發放，之前，國務院發布了《居民身份證試行條例》。次年8月，該條例正式發布，北京、上海、天津等大城市開始試行居民身份制度。

從1989年9月15日起，我國開始在全國範圍內實施居民身份證制度。

「所謂居民身份證制度，是全面規範居民身份證從申領、頒發、使用、查驗、核查到回收全過程及在這一過程中的公民、主管方、相關方三方面行為準則的行政管理制度。」王太元介紹說，其基本依據，以前是《居民身份證條例》，如今是《居民身份證法》。

和戶口不同，身份證是每一個人的證件，是個人在全國範圍內廣泛使用的。

在此之前，我國個人外出活動證明自己時，只能依賴臨時單位開具的介紹信，一度奇葩證明層出不窮。

事實上，20世紀50年代，我國就開始醞釀建立身份證制度，由於與前蘇聯關係緊張，不想從前蘇聯引進技術，始終未能成行。進入20世紀80年代，改革開放引發了人口大規模流動，單位開的介紹信因沒有照片、易於偽造等缺陷，已難以承擔證明公民身份的功能。因此，建立新的身份管理制度勢在必行。

「西方國家認為，建立身份證制度有兩個標誌，一是國家承認個人是獨立於他人獨立於戶的權利，二是國家承認個人離開住戶離開家庭外出活動的權利。」王太元認為身份證制度是很先進的人口管理制度。

生物信息納入管理系統之辯

「但是，如此現代化的身份管理制度是建立在手工操作的基礎上的。因此確認人身份的唯一依據就是人的一張照片。」王太元說。

這也讓制假、售假及使用假身份證等違法犯罪行為屢禁不止。比如，利用假身份證頂替考試，充當「槍手」；用假身份證辦理住宿登記，盜竊賓館財物後無從追查；用假身份證簽訂合同，進行詐騙；用假身份證辦理信用卡，大量惡意透支……

據參與《居民身份證法》起草工作的公安部三局局長武立冬透露：第一代居民身份證，採用照相翻拍技術加上塑封製成，技術含量很低，掌握拍照技術的人就可以輕易偽造。此外，第一代居民身份證只具備肉眼辨認的視讀功能，不具備使用機器查驗的機讀功能。

2001年6月，國務院正式作出了換髮第二代居民身份證的決定。第二代居民身份證採用非接觸式IC卡技術，不僅增加了機讀功能，而且大大提高了防偽能力。

2003年6月，《居民身份證法》通過審議，次年1月1日，該法生效，第二代身份證開始換髮。

2011年10月，十一屆全國人大常委會第三次會議通過了《關於修改〈居民身份證法〉的決定》，增加了公民在「申請領取、換領、補領居民身份證時應當登記指紋信息」的規定。

身份證中是否登記指紋信息，在當年居民身份證法修訂時爭議最大，很多人擔心公民基本信息安全，也可能給冤枉好人提供便利。時至今日，此項規定，在學界依然存在不同聲音。

王建文認為這種做法與居民身份證制度的基本功能並不相符。

「居民身份證最基本的功能在於證明主體身份，證明主體身份與收集指紋信息沒有必然的關聯，並且大規模收集公民的指紋信息也不符合公法上比例原則的要求，甚至可能會對公民的信息安全帶來嚴重風險。因此，從完善居民身份證制度的角度出發，應當取消對公民指紋信息的收集，至少是應當建立公開、透明、嚴密的公民指紋信息資料保護制度和機制。」他表示。

這在王太元看來，指紋信息只是生物信息的一種，和照片一樣，沒有實質區別，都是普通的信息。「否則有些雙胞胎，長得很相像，無法區分開。」

「現在技術應用得很廣泛，各種商家要求掃指紋、刷臉、識別眼睛等等，據說有三四十種生物信息識別模式。如果任憑商家到處使用，那才是公民信息的極大不安全。」王太元說。

他認為，這些生物信息需要身份證管理系統儘快統一提取、統一管理。

「伴隨著新技術的應用，一方面需要身份證在出示、使用、查驗等方面的電子化，另外一方面對於人的生理特徵的確認和辨識，比如聲紋、DNA、虹膜紋等也要逐步進入身份證管理系統。但這需要立法的巨大變化，需要新的法律來支撐。」王太元表示這是必然趨勢。

信息保護

取決於控制技術的完善

王太元將個人信息分為三大類，一是為保障個人生活和社會管理必須要公開的公共信息；二是商業信息；三是隱私信息。

「信息管理中有個術語，叫做『物理分散，邏輯集中』。將個人信息分放在不同的資料庫中，需要使用的時候調出來使用。」王太元表示將所有信息置於一卡之中並非最佳方案。

「立法要先確認信息的不同層次，分別予以不同層級的管理。」他認為，現在到處用身份信息，否則不給你辦事的情形屢見不鮮，正是因為身份證制度管理中沒有規範什麼時候誰有權了解個人的身份信息。

「核實身份和了解相關信息是兩個概念。我跟你交往，核實你的身份，是任何人都要做的事情，不需要知道別的信息。比如，手機商家做調查，有多少人用手機，用哪個牌子可以。你結婚沒有，什麼文化程度就沒必要。」王太元解釋。

隨著信息技術的不斷發展，批量處理和傳遞個人信息越來越容易，個人信息被惡意使用的現象也越來越多。

據國務院新聞辦公室《中國網民權益保護調查報告2016》顯示，在垃圾信息方面，近半年，網民平均每周收到垃圾郵件18.9封，垃圾簡訊20.6條。其中，騷擾電話是網民最反感的騷擾來源，電腦廣告彈窗和APP推送緊隨其後。

在詐騙信息方面，76％的網民曾遇到過「冒充銀行、互聯網公司、電視台等進行中獎詐騙的網站」，55％的網民收到過「冒充公安、衛生局、社保局等工種機構進行電話詐騙」的詐騙信息；47％的網民遇到過在「社交軟體上冒充親朋好友進行詐騙」的情況；37％的網民因收到各類網路詐騙而遭受經濟損失。

「近一年經估算，我國6.88億網民因垃圾簡訊、詐騙信息、個人信息泄露等造成的經濟損失達915億元，人均為133元。」2016年6月23日，中國互聯網協會12321網路不良與垃圾信息舉報受理中心副主任郝智超在發布《中國網民權益保護調查報告2016》時說。

於是，很多學者呼籲，應儘快制定個人信息保護法及配套法規，建立統一的公民身份信息保護機構，在行政指導下規範使用身份證信息的行業自律，根據不同的泄露渠道確定相應法律責任，健全法律監管，斬斷身份證信息泄露的利益鏈條。

那麼「網證」的出現，在便利公民生活之時，如何保障信息安全？

張建文對此有些疑慮，他認為，「網證」的使用將引發新技術條件下公民信息安全保障的問題。據了解，「網證」以「網證＋刷臉」模式進行身份驗證，商業機構僅能收到公安機關出具的驗證結果，並不直接接觸到公民的個人信息。但是，在公共管理與商業機構合作的模式下，很難完全保證身份驗證過程的私密性與獨立性，在驗證過程中公民的個人信息並非獲得絕對的安全保障。

甘超英則有不同看法，「『網證』施行並不會使個人信息保護出現根本性的崩塌，只可能有量上的增加，便民措施往往也使侵權便利。儘管沒有統一的信息保護機構和法律，我國卻也有眾多法律法規包含了足夠的保護規範。我不相信一部統一的法律能夠畢其功於一役，面對日新月異的新技術發展，公權力部門的自律和司法才是更根本的。」

他認為，到目前為止，新技術基本上都是進步的。在不可阻擋的技術進步面前，信息安全問題本質上也是技術問題或控制技術的水平問題。網上驗證身份與現在已經有的刷實體身份證驗證是一樣的，信息保護也取決於控制技術的完善。

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