建設城鄉融合發展的生態治理體系

多年來，我國的生態文明建設取得了巨大成就，但不可否認的是，農村生態和環境問題相對突出，生態治理滯後，環境質量時有惡化，這與全面建成小康社會、城鄉共享發展成果的要求極不相稱。破解這一難題的有效路徑，就是對這種城鄉失衡的生態治理體系進行糾偏。黨的十九大報告提出要「建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系」，中共中央、國務院《關於實施鄉村振興戰略的意見》更是強調要「堅持城鄉融合發展」。所以，要從根本上消除城鄉失衡現象，就要建設全新的城鄉融合發展的生態治理體系，構建和諧的城鄉生態新秩序，實現城鄉環境、空間、資源多方面的共通、兼容和互補。

建設城鄉融合發展的生態治理體系將有效破解城鄉二元結構。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，破解包括生態治理在內的城鄉發展不均衡、不協調、不充分問題，依然是我國發展進程中的重大現實性命題，而這一問題的深層次根源在於長期實行的城鄉二元化發展結構。在新階段，這一發展結構亟須改革，要在國家統籌發展的大背景下，加強城鄉間的有機聯繫，實現要素轉化、融合提升，不斷趨向城鄉發展一體化目標。城市與農村生態環境是相互補充、互為依存的唇齒關係，彌補生態建設缺口，特別是補上農村環境治理的短板，改變原有以城市為中心的條塊分割式治理模式，實現城鄉生態環境良性互動，對城鄉生態治理的整體狀況和未來發展具有重要意義。建設城鄉融合發展的生態治理體系有利於破解城鄉生態建設中存在的二元化困境。

建設城鄉融合發展的生態治理體系將使城鄉生態服務逐步均等化。城鄉融合發展的生態治理體系是打破以前的城鄉發展失衡格局，轉向城鄉一體考量，在城鄉之間科學、高效、充分配置環境、資源、產品、服務等要素，形成城鄉互補、全面融合、共同提高的新型城鄉生態關係。通過建設這一新的生態治理體系，將會不斷調整公共政策著力點，促使公共服務向農村延伸，提升農村基礎設施水平，整治農村人居環境，推動生態資源在城鄉之間均衡化配置、合理化分布，促使城鄉居民更加公平便利地獲得公共產品，城鄉生態建設差距不斷縮小，城鄉居民都能享有良好的生態環境。由此可見，堅持城鄉生態治理融合發展也是城鄉居民共享改革與發展成果的一種制度安排。

建設城鄉融合發展的生態治理體系將大力推進城鄉環境共治。從生態系統的整體性和提高整個生態體系的運行效益出發，都決定了城鄉之間應該統籌治理、分工協作，發揮城鄉共治的協同效應，達到改善城鄉環境質量的整體效果。城鄉環境共治包含共建和共享兩大部分，共建是前提，共享是目的。我國現有城鄉生態治理失衡的根本原因是沒有實現城鄉共建。建設城鄉融合發展的生態治理體系首先要共建，具體表現為城鄉環保投入均衡、城鄉環保設施同步發展、城鄉共擔污染治理責任、城鄉環境治理能力協同促進等，其中特別要強調的是對農村生態治理的傾斜和下沉。共建是為了共享，即通過合理配置城鄉生態資源，加強城鄉生態市場有機聯繫，推進城鄉環境治理生態化互補共生，消除城鄉差別化對待，城鄉居民共享良好生態環境，城鄉經濟、社會和生態全面協調發展。可見，建設城鄉融合發展的生態治理體系，關鍵在於以城鄉利益共生為核心，構建城鄉環境共建共享格局，實現城鄉環境質量同步穩定提升。

美國著名學者劉易斯·芒福德指出：「城與鄉，不能截然分開；城與鄉，同等重要；城與鄉，應當有機結合在一起。」建設城鄉融合發展的生態治理體系既是歷史形成的機遇，又是現實的必然選擇，它不僅有著內在合理性，還有著外在可行性。生態治理是一個慢變數，完善城鄉生態治理體系也是一個循序漸進、相互耦合的過程。在建設過程中著眼點在於城鄉共治，需從以下幾方面努力：

一是遵循建設的內在要求。即堅持城鄉生態整體治理、系統治理、差異治理、有序治理、合作治理。在把握城鄉生態整體狀況的基礎上，尊重生態系統的空間性、系統性、流動性、時態性、依存性，全面衡量城鄉生態治理的各個環節，統籌考慮，排序分段，科學預判城鄉生態治理中的重點、熱點、難點問題，把握好建設的優先度、強度、尺度、速度，有針對性地分為起步、重點突破、全面推進和完善提高階段，逐步進階完成。

二是形成新的反哺機制。與城市相比，農村農業發展模式及產業布局相對落後，農民環保意識和維權能力缺乏，單純依賴農村自我治理來應對複雜艱巨的環境問題，是不現實也是不負責任的。所以，必須以生態利益共生為核心，打破舊有利益格局，形成新的反哺機制，即「城市支持農村，工業反哺農業，市民帶動農民」，發揮城市的輻射帶動作用，在環保設施、財政投入、能力建設、生態市場等方面大力向農村傾斜，增加農村公共服務供給，補齊農村環保短板，縮小城鄉環境差距。

三是健全城鄉環境統一規劃制度。從二元割裂走向一體融合，打破行政區劃和層級障礙，注重橫向銜接和有機聯繫，城鄉規劃、土地規劃等「多規合一」，科學合理布局和整治城鄉生產、生活、生態空間，構築生態邊界與秩序，山水林田湖路草綜合治理，形成資源節約、環境友好和生態保育的城鄉生態結構。

四是完善城鄉生態治理聯動制度。化分而治之為多元共治，在環境信息、環境執法、環境突發事件處理上，城鄉聯防聯控聯治聯動，在協同融合中實現城鄉環境質量同步提升。

（作者系湖北大學政法與公共管理學院副教授）

《中國教育報》2018年03月29日第5版

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