機構改革：國家治理的中國範式
觀點提示
新一輪黨和國家機構改革方案是邁向國家治理體系和治理能力現代化的里程碑，是實現新時期國家戰略目標的執行落實體系，是國家治理現代化的中國方案，標誌著國家治理的中國範式構建完成。
新時代、新戰略、新任務推動國家治理體系新變革。中國特色社會主義進入新時代，改革和發展面臨新任務，達成中華民族偉大復興的宏偉願景，實現「兩個一百年」奮鬥目標，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，必然需要富於生機活力的國家治理體系提供堅實支撐和保障。黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的藍圖，黨的十九屆三中全會全面部署黨和國家機構改革，十三屆全國人大一次會議審議通過國務院機構改革方案，中央中共最近印發《深化黨和國家機構改革方案》，這一切表明國家治理體系和治理能力現代化的推進和落實。新一輪黨和國家機構改革是邁向國家治理體系和治理能力現代化的里程碑，標誌著國家治理的中國範式構建完成。相比過去的治理模式和西方的治理範式，中國國家新的治理範式展現出以下創新性特徵。
黨全面領導下的融合式治理體系
政治和行政的關係是治理體系的核心特徵。美國學者古德諾·威爾遜的「政治與行政二分」範式是西方多黨制國家所遵循的模式，認為立法機構是政治意志的表達，政黨通過議會中的代表行使政治主張和意志的表達，決定國家的重大事務，而政府是執行體系，承擔法律、政策的執行，公務人員採取「政治中立」，確保法律執行不受政治傾向的影響。改革開放初期，我國的機構改革效仿西方的「政治與行政二分」範式，力圖實行黨政分開，構建政治與行政相互獨立的治理架構。40年的國家治理實踐證明，強大的政治體系是中國治理體系的獨特優勢，在把握髮展方向、統一思想、政治動員方面發揮著不可替代的作用，黨政分開不適合中國的政治體制和文化，中國共產黨對國家事務實施全面領導，黨政無須施行西方式的獨立與分開。
現在的問題是，一項事務黨政兩套機構都管，難免職能重疊，既增加了行政成本，又降低了運行效率。這次機構改革在政治治理體系和政府治理體系之間的關係上進行了重大調整。首先，中央黨的決策領導機構將辦公室設在國務院職能部門。如新組建的中央全面依法治國委員會的辦公室設在司法部、中央審計委員會的辦公室設在審計署、中央教育工作領導小組的辦公室設在教育部。其次，黨的部門與行政部門合併設立或合署辦公。如新組建的國家監察委與中央紀委合署辦公，做到對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋；原中央直屬機關工委與中央國家機關工委合併為中央和國家機關工作委員會。再其次，實施跨黨政軍的重組整合。如新組建的退役軍人事務部是原人力資源與社會保障部退役軍人安置職能、民政部的退役軍人優撫職能、中央軍委政治部與中央軍委後勤部退役軍人相關的管理職能整合而成；對原武警部隊進行了劃歸軍隊現役、轉行政編、轉事業編、轉企業四個方向的大幅度解構重組，實現了黨政軍企跨系統職能整合。這些新機構的職能設置突破了黨政分開的舊範式，使黨的機構和政府機構實現了緊密融合。黨政融合、黨的建設加強，既有利於加強黨的領導，又提升了治理體系的運作效能，黨全面領導下的融合式治理體系日臻完善。
內部監督為主導的權力制衡體系
西方多黨制國家體制的監督力量主要來自在野黨的外部監督，而我國是中國共產黨領導下的多黨合作制，實施協商民主制度，治理體系的監督力量主要依靠體系內部。所以，治理體系內的監督體制、機制設計決定著體系的自我糾錯能力。黨的紀律檢查委員會是黨內監督的利器，從嚴治黨、反腐倡廉成效卓著。可是，紀委的監督對象是共產黨員，不包括非共產黨員公職人員，政治身份不同，監督的力度存在差異。同時，紀委執紀的依據是黨的紀律，需要與國家法律進行轉換銜接，機制不夠順暢。新組建的國家監察委由全國人民代表大會選舉產生，與原來的政府、法院、檢察院並列成為最高級別的國家機構，國家治理的頂層結構進行了重構，監督部門的國家權威上升為最高級，我國治理體系的內部監督得到了前所未有的加強。此外，全國人大新設立了全國人大監察和司法委員會，健全黨和國家監督體制，促進國家監察委工作順利開展，為國家治理體系的清明廉潔提供了體制支撐。
「以人民為中心」的事業部式職能設置
公共服務的供給能力是衡量治理體系現代化的重要標準，服務型政府是機構變革的目標之一。之前，我們進行了七次機構改革，為什麼沒能達成目標？排除經濟社會事務變化推動機構調整的原因，更為主要的是機構設置模式沿用的是機械式官僚結構，注重專業分工和職能分組，其最大優勢在於便於控制，弱勢在於協調困難。加拿大管理學家明茨伯格認為，機械式官僚組織是偏於執行的組織，而不是解決問題的組織。隨著社會的發展，跨領域、跨專業的交叉以及邊緣經濟社會事務越來越多，機械式官僚制所帶來的職能重疊、「九龍治水」等問題愈發嚴重。此次機構改革摒棄了機械式官僚組織架構，代之以事業部式的組織架構。事業部制架構是以服務和產品為主導進行分工設計的，優勢在於協調便利、問題導向。
公共部門是提供公共產品和服務的機構，事業部制模式同樣適用。新組建的自然資源部將原來分屬國土資源部、國家發改委、住房和城鄉建設部等7個機構的自然資源規劃與管理職能整合成為一家。生態環境部將原環境保護部職責、國家發改委應對氣候變化和減排職責、國土資源部監督防止地下水污染職責、水利部編製水功能區劃與排污口設置管理和流域水環境保護職責、農業部監督指導農業源污染治理職責、國家海洋局海洋環境保護職責、國務院南水北調工程辦南水北調工程項目區環境保護職責等吸納整合，問題導向思路清晰，終結「九龍治水」式治理。新成立的農業農村部、文化和旅遊部、國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部都體現了事業部式機構的組織體系理念。以公共服務與產品為中心，以解決問題為導向的機構變革模式，將很大程度提升治理能力，改善公共服務供給。
同時，此次黨和國家機構改革充分體現了「以人民為中心」的治理理念。機構的組建與職能設置回應了人民的關注與關心。自然資源部和生態環境部的組建回應了人民美麗中國的期待；農業農村部的組建專註解決農民所關切的事項；應急管理部的組建回應了人民平安中國的需求；國家衛生健康委員會和國家醫療保障局的設立回應的是人民健康中國的渴望。「以人民為中心」的治理理念是中國範式的核心特徵。
綜合統籌監管路徑下的經濟分權與監管平衡發展
政府和市場的關係調整一直是我國機構改革、職能轉變的主要內容。破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端是本次機構改革的核心目標。發揮市場在資源配置中的作用就需要還權於市場、放權於基層。之前所推行的行政審批制度改革、權力清單模式，著眼的是分權和放權，但必要的政府監督管理是維護營造誠實守信、公平競爭環境必然要求。新一輪機構改革，組建了國家市場監督管理總局，將國家工商總局的職責、國家質檢總局的職責、國家食葯監總局的職責、國家發改委價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委辦公室等職責整合，形成綜合監管新格局。同時，深化行政執法體制改革，組建市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸和農業的綜合執法隊伍，既改進了市場監督的效率，又消除了多頭執法給市場主體帶來的額外負擔。金融領域的「互聯網+」創新如火如荼，市場的創新需要監管的變革，中國銀行保險監督管理委員會的組建力求解決監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，維護金融穩定，保障國家金融安全。綜合統籌的監管路徑日益清晰。
總之，新一輪黨和國家機構改革是實現新時期國家戰略目標的執行落實體系，是國家治理現代化的中國方案。
（作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授）
《中國教育報》2018年03月29日第5版
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