金融監管進入一行兩會時代，研究建議發展與監管分開

隨著中國銀保監會成立，金融監管框架從一行三會進入到一行兩會時代。同時央行與銀保監會「交叉」任職，郭樹清同時擔任中國人民銀行黨委書記、副行長，和中國銀保監會主席、黨委書記。目前，《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見》（俗稱「資管新規」）也已獲中央全面深化改革委員會審議通過，金融強監管仍將繼續。

在新的監管框架之下，中國系統性金融風險如何？英國的「雙峰監管」模式又能給中國怎樣的經驗？3月28日，「中國系統性金融風險與金融監管體制改革研究報告發布會」在清華大學五道口金融學院舉行，同時發布了《2017年度中國系統性金融風險報告》（下稱《報告》）與中英兩國學者合作研究的《確保中國經濟金融穩定的金融監管體制改革》的報告。

「央行與銀保監會的架構確定了，未來一行兩會以及金融穩定委員會（下稱金穩委）的職責如何劃分，還存在懸念。」清華大學五道口金融學院副院長周皓在接受第一財經記者採訪時表示，長期以來，中國金融監管一直受制於「多目標」模式，既要負責監管，又要負責發展。如果金穩委可以把「發展」的職能承擔起來，負責協調其他部委共同推動經濟發展，那麼一行兩會就可以更專註於市場有效性、公平性和安全性。

獨特的「中國模式」

「一行三會」的裂變，始於上世紀90年代。「我是央行金融管理司的末代司長，」前銀監會主席蔡鍔生在上述報告會上說，金融管理司從1月設立到5月改革，僅執行了半年時間。之後證監會、保監會、銀監會逐步分立，形成了中國金融監管一行三會的格局。

他表示，金融監管體制改革內涵非常廣泛，從概念和實操上都還在不斷更新、完善，現在並不是下結論的時候。寄希望於現成的、完美的監管模式，是過於理想化的，監管者和市場都應當在現實世界中不斷解決問題、摸索前進。

周皓也表示，中國現行的監管體制形成於十多年前，在此期間金融業經歷了巨大的變化。如何監管日益增長的金融體系，從而達到公平、有效、自由競爭的目標，同時促進實體經濟增長、保持社會穩定，依然是迫在眉睫的一個課題。

從國際經驗來看，美國是基於法規的監管體系，英國是基於風險與原則的監管體系。其中，英國在2008年全球金融危機之後，建立了「雙峰」監管架構，即在英格蘭銀行引入金融政策委員會(FPC)作為上級單位，下面設立審慎監管（PRA）和行為監管（FCA）機構。

據英國金融行為監管局首席經濟學家瑪麗·斯塔克斯（Mary Starks）介紹，危機之前，英格蘭銀行負責總體金融監管，金融服務局負責個體公司監管，但因為英格蘭銀行離個體銀行太遙遠，金融服務局又無法監測整個金融系統，導致兩個機構都有盲點。「雙峰」架構建立之後，FCA與PRA交叉任職，各自的主管都是對方理事會的成員，也同時是金融政策委員會的成員，以保證信息的充分溝通。

無論中國還是英國，監管部門都面臨「多目標」的難題。倫敦政治經濟學院助理教授菲利普·裴驅（Philipp Paech）研究表示，監管的目標最終都為了支持增長，但同時又要兼顧維護市場誠信、保護投資者權益、維持市場競爭、防範市場風險等等。在他看來，現有的監管框架中，中國更看重增長，英國更看重市場。

不過，在周皓看來，英國的「雙峰」監管模式對我們有參考意義，但中國金融機構數量多、業務類型複雜、創新速度快等特點，意味著中國的監管模式一定是獨特的。他建議，我們應採用類似的以風險和原則為導向的、有中國特色的監管體系，並保持對新技術和新挑戰的機動靈活性；同時，利用現有的監管框架，通過設計更好的協調機制來實現對日益增長的金融體系的監管。

「建議金穩委採用類似於FPC的授權與職責，但保留中國特色。具體地講，其首要目標是加強中國金融體系的抗壓性，而次要目標是支持實體經濟增長。它應該被賦予指導與建議的實質性權力，包括訂立和解釋法規等方面。」周皓表示，在現實中有可能導致宏觀經濟不平衡和系統性風險增加的情況下，金融穩定發展委員能夠向非金融部門提出建議，對快速發展的轉型性經濟國家來講，這項獨特權力將使中國的宏觀審慎監管制度超離現有的監管模式，開創一種解決金融穩定的新途徑。

系統風險低，個體風險有積聚

通過宏觀和微觀兩個維度設計指標進行監測，《報告》結果顯示，去年至今我國整體的系統性金融風險處於相對穩定區間，遠離風險警戒閾。但值得注意的是，在「監管風暴」開始時期，用來監測金融巨災風險的指標，曾經一度出現快速上升。

從行業分類來看，銀行、證券、保險三個子行業中，規模佔比最大的銀行業具有最高的系統性金融風險邊際貢獻。其中，國有大型商業銀行的系統性金融風險邊際貢獻趨於下降，而股份制商業銀行的邊際貢獻卻呈現上升的趨勢，且股份制商業銀行的系統性金融風險的資本覆蓋能力相對較弱。

《報告》認為，浦發銀行、北京銀行、中國平安、平安銀行、招商銀行以及興業銀行的系統性金融風險指標增幅遠高於行業均值，值得監管層重點關注。

「總系統性風險角度來考慮，大銀行風險不大，小銀行影響不大，對系統性影響最大的是中等股份行。」周皓告訴記者，這是因為去年一季度末銀監會對理財產品及資管計劃領域的金融亂象開始治理，同時，央行貨幣政策在去年年初也進入偏緊的上升通道。在這一過程中，不同類型的銀行，受到的壓力不同。

在資金利率偏緊、金融監管偏嚴的情況下，國有大銀行處於有利地位，股份制銀行處於劣勢地位。這是因為，股份制銀行為了支持理財產品及相關「影子銀行」業務，在銀行間市場是「凈借入方」，國有大行是「凈借出方」。

金融監管部門本身，實際上也是金融市場的一個組成主體。如前所述，在金融強監管時期，系統性風險指標也往往出現變化。

周皓告訴記者，去年一季度銀監會推出以「433」為代表的強監管措施時，系統性風險指標出現上升。那主要是因為在一行三會舊有監管體制之下，協調性不夠，貨幣政策在當時是趨緊的。但是後來這種情況已經在改觀，比如去年11月份資管新規徵求意見稿發布時，機構層面非常緊張，股市也有明顯下跌，但風險指標沒有突出變化。

「可以觀測到，當時央行收緊貨幣政策的步伐停了，」周皓說，在未來一行兩會且央行與銀保監人事交叉的任職的安排下，金融去槓桿一定會更加審慎，且與貨幣政策會有更好的協調。比如，當去槓桿是主要任務的時候，貨幣政策可能會松一點。而當通脹上升時，預期金融監管治理可能就會慢一些。

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