賽迪研究院工經所研究員梁一新：美「301調查」報告證據過於主觀 單方加征關稅違反WTO協定

本報記者 夏旭田 北京報道

導讀

美國如果根據「301調查」單方面中止關稅減讓，對中國500億美元的商品提高關稅，則必然違反WTO協定的義務或承諾，中國可以直接進行貿易反制。

近日，美國發布的「301調查」報告聲稱，中國有關技術轉讓、知識產權和創新的法律、政策和做法是「不合理的」或者「具有歧視性」，且給美國經濟帶來500億美元的損失。

該調查建議美國貿易代表（USTR）在WTO起訴中國「歧視性的技術許可做法」，並對中國的航空航天、信息通信技術、機械等行業加征25%的從價稅，同時限制中國「旨在獲得美國關鍵技術的投資」。

美國總統特朗普隨後簽署總統備忘錄稱，依據「301調查」結果，將對從中國進口的商品大規模徵收關稅，並限制中國企業對美投資併購。

作為此番中美關係驟然收緊的策源地，美國「301條款」是一個怎樣的制度？對華髮起的「301調查」是否有客觀的證據與公允的依據？WTO成立後，「301調查」本身是否還具有合法性？在WTO做出裁決前美單方加征關稅是否違背世貿規則？中國應如何應對「301調查」？帶著這些問題，21世紀經濟報道記者專訪了工信部賽迪研究院工業經濟研究所研究員梁一新。

「301調查」證據多來自美企問卷

《21世紀》：能否介紹下美國「301條款」的來龍去脈？此次，對華髮起的「301調查」是「一般301」還是「特別301」？

梁一新：美國「301條款」是指美國《1974年貿易法》授權USTR和總統可以自行或應申請決定對其他國家政府的不合理或歧視性做法進行調查，並採取制裁措施的條款。

《1988年綜合貿易和改革法案》對「301條款」進行修改，在「一般301」基礎上增加了「特別301」和「超級301」。其中「特別301」專門用於保護美國知識產權以及確保美國知識產權產業在他國的市場准入；「超級301」主要是聚焦貿易自由化。

本次美國對華「301調查」依據「一般301」條款。美國主要論點是中國的法律、政策和措施存在「不合理」或是「歧視性」現象，並對美國商業造成了負擔和限制。具體涉及「中國強制技術轉讓」、「削弱美企對技術的議價能力」、「政府支持中國企業通過收購系統地獲得美國技術」，以及「中國政府的黑客行為」等，不僅僅是中國知識產權問題，因而不屬於「特別301」。

《21世紀》：美「301調查」的依據是「不合理」、「不公平」，後者是否有公允的判斷標準？

梁一新：根據301（d）（3）（a）款規定，「不合理」是指「一國的法律、政策或措施雖然並不必然違反或與美國的國際法權利不一致，但它是不公平和不公正的」。

具體情境可能包括：一是不公平和不公正的行為，比如設立企業的公平和公正的機會，即使一國符合TRIPS協定但仍然未對知識產權進行充分有效保護，拒絕在知識產權保護方面給予美國人非歧視的市場准入機會，對反競爭行為規制不利等；二是該國的政策和措施讓某一企業或某一產業在出口上面更具有競爭力；三是存在持續性的行為；四是未能履行與美國是共同成員方的相關協定中的承諾。

美國「301調查」是屬於美國國內法律規定，其對於「不公平」或「不合理」的判斷主要是基於美國利益，考察外國政府是否對美國企業造成利益受損，因而對於「不公平」判定雖有原則但無統一標準。從3月22日美國發布的「301調查」報告也可以看出，美國政府證據來源主要是美國企業問卷調查，存在眾多主觀因素。

美單方中止關稅減讓違反WTO協定

《21世紀》：在WTO成立後，美國單邊啟動「301調查」程序是否還存在合法性？

梁一新：WTO專家組在歐盟DS152案件中曾有條件認可美國「301條款」強制性措施的合法性，不過也強調，其前提條件是美國必須遵守其《行政行為聲明》和美國向專家組所作承諾，即美國貿易代表只能根據世貿組織DSB（世貿爭端解決機構）的裁決作出「301條款」項下的制裁措施。

1999年1月26日，歐共體曾就美國「301條款」違反WTO規則提交DSB裁定。歐盟認為，301（a）款項下的程序事項違反WTO規則，理由是301調查程序所需時間比WTO調查要短，這意味著美國可能會在WTO爭端解決機構發布最終調查報告之前就發布301報告，並在WTO授權之前就單方面啟動中止減讓制裁。

在案件進行過程中，美國行政辦公室作出《行政行為聲明》，承諾遵守WTO義務的基礎上實施「301條款」，且美國政府向專家組承諾，將會根據世貿組織DSB裁決作出中止減讓的制裁。基於此，專家組認為301（a）條款項下的程序事項沒有違反WTO，但前提是美國遵守其承諾。

《21世紀》：那麼，此次美國對華髮起「301調查」，是否也應該在WTO的框架下來解決，在WTO做出裁決前單方面發起加征關稅的措施是否違背世貿規則？

梁一新：美國「301條款」分為強制性措施和任意性措施兩種。根據301（a）規定，如果美國與被調查國家簽訂有貿易協定，此時如果USTR認定該國的政策損害了美國在貿易協定項下的利益，則USTR必須對該國採取反制措施。

而301（b）則規定，如果美國與被調查國家沒有簽訂貿易協定，USTR可以自由裁量是否對侵犯美國貿易利益的國家採取反制措施。

由於中美之間除了WTO協定外沒有其他貿易協定，故此次對華301調查依據的是301（b）款的任意性措施。

美國啟動「301調查」程序本身並不違反WTO協定，啟動調查也是其國內主權事務，如果在此過程中發現中國違反WTO協定，其可以通過WTO爭端解決機制解決。

此次美國「301調查」報告也的確將訴諸WTO作為解決方案之一，3月23日美國在WTO爭端解決機制項下向中方提出磋商請求，指稱中國政府有關技術許可條件的措施不符合《與貿易有關的知識產權協定》（Trips）有關規定。

儘管我們不認同美國對中國的質疑，但是仍尊重美國在WTO多邊框架內解決爭議的權利，對此建議中國政府積極應訴，保護中國利益。

但美國如果根據「301調查」單方面中止關稅減讓，對中國500億美元的商品提高關稅，則必然違反WTO協定的義務或承諾，中國可以直接進行貿易反制。

「301調查」

存在談判和解可能性

《21世紀》：您認為，美方發起「301調查」的真正意圖在哪裡？在「301調查」報告中，美國將對華髮難的箭頭指向了中國的產業政策，對此您怎麼看？

梁一新：美國「301調查」是美國對華系統性戰略約束的重要一環，不應就「301」談「301」，而應從中美經貿格局演變的大背景下思考這一問題。

金融危機後中國經濟實力和全球地位的大幅提升，中國GDP佔美國比重由1990年的6.7%上升至2017年的67%。2013年中國成為貨物貿易頭號大國，不僅輕工、紡織、鋼鐵等傳統產業出口優勢強勁，而且由於中國抓住了新一輪科技革命和產業革命變革的機遇，高鐵、發電設備、通信設備等高端產業的國際競爭力也獲得大幅提升。

除了產業競爭力的提升，中國參與全球事務的實力和影響力也在不斷提升。從美國角度看，中國作為第二大經濟體正在越來越多地挑戰美國這一全球最大經濟體的全球主導權。

在此背景下，全球化使美國資本獲益的同時也的確使得美國貧富差距擴大，美國全球政策的中心開始從「反恐」過渡到「大國競爭」，將「國家安全」與「產業安全」、「貿易安全」等相掛鉤。

從此種意義上講，不論中國有沒有「中國製造2025」戰略，只要中國不滿足於僅僅處於全球價值鏈低端，只要中國不滿足僅僅生產襯衫和襪子而想要製造高鐵和飛機，必然會引起美國的不滿。

《21世紀》：特朗普在簽署備忘錄時稱，中美之間正在進行一場「非常巨大的談判」，特朗普是否有可能以發起「301調查」作為交易籌碼，獲取其他方面的談判利益？如果可能，其希望獲得哪些核心利益？

梁一新：特朗普是商人出身，其對利益得失甚為關注。自1975年至今，美國共發起125起301調查，但真正採取貿易報復措施的僅有11件。據此，我個人認為中美之間談判和解的可能性還是有的。尤其是，藉此加快中美BIT協定談判，將中方和美方彼此關切的問題通過投資協定方式固定下來，有助於緩解緊張的環境。

美方訴求應該主要體現在以下幾個方面：一是進一步放開汽車、航空製造、金融保險、電信、網路安全等領域的外資准入限制；二是修改中國《技術進出口管理條例》和《中外合資經營企業法實施條例》等美國認為有損美國企業轉讓技術定價權的規定；三是可能會要求中國約束國有經濟，尤其是約束對高精尖行業的專向性補貼問題。

對於美方訴求，個人建議中國應在堅持國家安全底線的前提下，對於和中國進一步擴大開放和構建開放型經濟新體制方向一致的訴求可以統籌考慮，主動對內改革和對外開放。

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