深度：特朗普不肯賣高通的背後

鮮有企業可以得到美國總統的庇護。

2008年金融危機時，美國政府介入救市，許多華爾街投行對美國政府來說，是「大而不能倒」（too big to fail）。

當前，對於把中國視作高科技領域競爭對手的美國政府來說，位於美國加州聖地亞哥的晶元巨頭高通公司（Qualcomm）是美國5G技術研發的引領者，「太重要而不能賣」（too important to sell），這也讓高通擺脫了一場敵意收購。

3月12日，美國總統特朗普簽署行政令，以威脅國家安全為由，要求總部位於新加坡的晶元商博通（Broadcom）洽購高通的交易，「立即且永久地」停止。

特朗普叫停這場併購的背後，是擔心美國在與中國的科技競爭中輸掉競爭優勢。而且此次叫停，或許只是這類趨勢方興未艾的信號。

「太重要而不能賣」

2017年11月2日，一向低調的博通公司CEO陳福陽（Hock Tan）高調現身白宮總統辦公室，告訴特朗普，他計劃將博通註冊地從新加坡遷回美國。

樂見為美國人民增加就業的特朗普，當時拍了拍他的肩膀，稱讚博通是個「非常棒的公司」。

24小時後，陳福陽接受彭博社專訪，宣布了收購高通的意圖。「我想我大概就是擅長它（指併購）。」當時的陳福陽自信滿滿，志在必得。他執掌的企業短短几年時間接連併購更大的同行企業，在半導體行業快速成長。博通公司就是由新加坡安華高（Avago）和美國博通（Broadcom）於2016年併購整合組成。

彼時的他或許沒想到， 這位對博通不吝讚揚的美國總統，會在四個月後，以威脅國家安全為由，叫停這起本會成為科技行業規模最大的收購案。

特朗普為這場交易畫上句號，依據的是美國外國投資委員會（CFIUS）的建議。CFIUS是美國政府負責審查外國投資併購行為的跨部門機構，審查核心是外國投資是否會對美國國家安全產生威脅或潛在威脅。

CFIUS在此交易中介入的時機、反應之「迅速」和「強勢」，令多位熟悉CFIUS流程的業內人士都感到驚訝。從3月4日CFIUS介入調查，至3月12日特朗普最終為這場輿論喧囂的「惡意」收購畫上休止符，僅不到10天。

在決定展開調查的第二天（3月5日），CFIUS就發布了暫行法令（interim order），要求高通將原定於3月6日舉辦的年度股東大會延期30日。而作為高通小股東的博通已向高通和美國證券交易委員會（SEC）提交文件，提名6名高通新董事會人選（共11名），原本計劃在此次股東大會上審議，奪得高通公司控制權。法令還要求博通在採取任何更換註冊地的行動前，均須提前五天通知CFIUS。如果博通在CFIUS對此案交易作出審議結果前就已完成註冊地更換，CFIUS將無權審查屆時作為美國公司的博通併購另一家美國公司的交易。

緊接著一周內的3月11日（周日），CFIUS再次致信兩家公司，稱發現博通違反了此前的暫行法令，未提前五天知會CFIUS其更換註冊地的行動，且已確認此交易存在國家安全風險，將考慮採取進一步措施，「包括但不限於將該交易提交給總統做決定」。

3月12日（周一）下午，博通公司CEO 陳福陽與CFIUS官員會面，闡述他對美國國家安全並不構成威脅。據知情人士透露，早已加入美國國籍的陳福陽竭力說服CFIUS官員，稱博通是個美國的成功故事，曾經將博通總部搬去新加坡僅是為了逃避美國的企業稅收體系，而現在，博通即將返回美國。

然而，當天晚些時候，特朗普就簽署行政令，稱存在「可信的證據」使他認為博通對高通的收購「可能會採取措施威脅或損害美國的國家安全」，要求「立即且永久地」停止這場洽購。

CFIUS在這次交易中，運作之快不同尋常，在歷史上從無先例。曾在CFIUS成員部門國土安全部擔任外國投資風險管理主任多年的庫里（Shawn Cooley）對財新記者表示。

「別說目前是在人員短缺的情況下，就連此前人員處於最佳配備狀態下，也從未達到如此之快的速度。」

庫里認為，CFIUS反應迅速的一個原因，是擔心失去對此交易的管轄權。博通自去年11月便開始籌備將註冊地變更至美國，預計幾周內就將完成各項手續。屆時，此交易將不再屬於CFIUS的審核範圍。

CFIUS介入的時機甚至在其內部都引起了爭議。通常來說，CFIUS即便主動發起調查，也會在交易雙方達成併購意向之時。在此案中，兩家公司尚未達成此類意向。

美國律所Strook的CFIUS特別顧問薩拉丁（Anne Salladin）認為，這表明當CFIUS認定存在戰略風險時，「會採取快速且強勢的行動」。薩拉丁曾在美國財政部國際事務法律顧問辦公室工作近20年。

這是自CFIUS成立以來，美國總統歷史上第五次、現任總統特朗普第二次叫停收購， 也是美國總統首次叫停非中資背景的企業對美國企業的收購。

那麼，這場潛在併購背後究竟有何重大國家安全威脅，使得CFIUS如此之快地作出禁止的決定？

儘管此併購並無中國企業參與，但美國政府將這場交易放置在中美科技競爭的大背景之下，禁止該併購案的背後，是美國對來自中國高科技競爭的憂慮。對該交易的審查，也變成了一道是要利潤還是要創新的選擇題。

在CFIUS的審查中，高通被視作美國5G技術研發的引領者，是美國與中國進行高科技比拼、搶佔下一代無線網路（5G）標準規範的先驅力量。CFIUS致信給兩家公司稱，「降低高通在標準制定方面長期科技競爭力和影響力，將顯著影響美國的國家安全。」

據科技研究機構Gartner最新數據，2017年高通公司是全球排名第五的半導體公司，素以生產高端手機晶元知名，近兩年在5G通信領域取得了領先的技術研發水平。高通還是蘋果、三星等國際手機品牌，以及小米、OPPO等中國手機廠商的高端手機晶元供應商。

作為下一代無線技術，5G將是虛擬現實、無人駕駛等技術得以實現的關鍵所在，影響商務、國防等多個領域的發展。

但是，博通CEO陳福陽在接連成功的多起併購整合中，樹立起了削減成本的名聲。CFIUS認為，若成功收購，傾向削減成本、獲得短期回報的博通將會減少對高通5G研發的投資，這將使中國電信企業填補由此帶來的空白，擴大中國企業對5G標準制定的影響力，進而對美國的「國家安全產生極大的消極後果」。

「政府的決定說明，他們認為在數字時代，國家安全有不同的要求。國家安全和產業政策之間的界限在這個案例中幾乎不存在。」華盛頓智庫戰略與國際研究中心（CSIS）科技政策專家路易斯（James Lewis）表示。

美國智庫彼得森國際經濟研究所研究員霍夫鮑爾（Gary Hufbauer）表示，該決定表明在特朗普政府治下，「國家安全」已成為產業政策的保護傘，這是與CFIUS過去做法的重大背離。此次，CFIUS禁止該交易的理由並不是擔心某一已存在的具體技術遭泄露，而是表達了一種寬泛的擔憂，即如果併購發生，他們擔心未來技術的創新會放慢。「中國顯然是其作出該決定的原因。」

中國因素

在霍夫鮑爾看來，美國政界對中國在技術競爭方面的擔憂，既源於中國在知識產權方面「不合理的行為」，也來自對中國在高科技領域趕超美國的恐懼。他認為，「不合理的行為」可以通過中美高層協商得到解決；而對於中國趕超的恐懼，則是一種誇張。

早在2012年，美國國會眾議院情報委員會就發布報告稱，華為和中興設備威脅美國國家安全。CFIUS在給兩家公司的信中也提到了中國企業——華為。

2018年年初，共和黨人在美國國會參眾兩院引入立法，禁止政府部門使用這兩家中國公司的產品。華為與美國電信運營商AT&T的合作，也因美國議員以國家安全為由，宣告終止。

中國政府對5G的大力支持，以及華為等中國企業在5G方面的投入，也讓美國方面提高了警惕。2月25日，華為在2018年世界移動通信大會前夕正式面向全球發布了華為首款3GPP（第三代合作夥伴計劃）標準的5G商用晶元，以及基於該晶元的5G商用終端。

1月28日，美國新聞媒體網站Axios據一份從國家安全委員會（NSC）泄露的文件報道，NSC提議美國政府成立國有5G網路，來對抗中國即將在5G領域取得的主導地位，以此作為解決網路安全挑戰的方案。儘管該文件一經報道便招致美國國內的廣泛批評，但足以說明當前特朗普政府對5G技術的重視。

華盛頓智庫戰略與國際研究中心高級研究員甘斯德（Scott Kennedy）對財新記者表示，特朗普政府之所以模糊國家安全與產業政策的界限，是因為他們認為中國對美國高科技領域的挑戰非常顯著，必須要保護好這一美國經濟實力的基礎。

因此，一些業內觀察人士認為，特朗普緊急叫停這次併購，並不是個「重大意外」。

博通收購高通的交易「恰好是對美國政府來說非常敏感的領域」。美國財政部前法律顧問薩拉丁認為，未來還將繼續看到類似交易受到阻礙。

此次交易叫停，不僅事關5G技術。國防領域、半導體等高科技行業，一直是CFIUS在考量國家安全時的敏感領域。而近年來觸發美方「國家安全憂慮」的新領域，還包括人工智慧和涉及網路安全、個人數據及定位、大數據等信息安全的行業，諸如保險、支付行業甚至是酒店行業都被納入此列。

2017年起，多起涉及上述敏感領域的中資收購美國企業的交易，因無法通過CFIUS的安全審查而宣告終止。矽谷基金凱橋資本（Canyon Bridge）對美國晶元廠商萊迪思半導體（Lattice Semiconductor）、中國忠旺子公司忠旺美國對美國愛勵鋁業公司（Aleris Corp）、中國海航集團旗下的北京喜樂航科技股份有限公司對洛杉磯機上娛樂提供商Global Eagle Entertainment、TCL集團對美國電子產品廠商Inseego旗下的MiFi（移動熱點）業務的收購等多起交易，均因無法解決CFIUS的國家安全憂慮而被叫停。2018年1月2日，螞蟻金服與美國跨境匯款公司速匯金（MoneyGram）的併購，也因不能獲得CFIUS的許可而宣告終止。2月22日，湖北鑫炎股權投資合夥企業與納斯達克上市企業、美國半導體測試設備公司Xcerra也宣布撤回在CFIUS的申請，終止收購。

金融監管部門也加強了對中國投資者的審查。美國SEC以交易缺乏透明度為由，否決了將芝加哥股票交易所出售給一個由中國投資者領銜財團的交易。

在特朗普政府治下，這種趨勢會繼續加強，對中國赴美投資的影響已經顯現，2018年將產生更大影響。

美國諮詢公司榮鼎監測數據顯示，2017年中國對美直接投資（FDI）共計141起，金額約290億美元。這與創紀錄的2016年相比，下降了35%，雖然仍是中國在美直接投資年度第二，僅次於2016年，但其中60%完成的交易在2016年就已宣布。

從2017年新達成的交易數據看，中國赴美投資數額下降趨勢愈加明顯：2017年新宣布的中資在美併購案數額下降至87億美元，與2016年相比下降逾90%，也是六年來最低水平。

自2000年起長期監測中資在美直接投資的榮鼎公司認為，2017年中國對美直接投資顯著下降，主要原因是中國政府的外資管控，CFIUS的監管收緊僅扮演輔助作用。但是，2018年，情形很可能發生顯著變化。

外資強監管

目前，在美國國會中有一項旨在擴大CFIUS審查範圍的《外商投資風險評估現代化法案（2017）》（FIRRMA），獲得許多民主黨與共和黨議員的共同背書支持，成為為數不多的兩黨達成共識的議題，很可能今年在國會進行投票。如獲通過，將使中資赴美投資風險進一步加大。

來自得克薩斯州的參議院多數黨（共和黨）黨鞭科寧（John Cornyn），以及來自加州的民主党參議員范恩斯坦（Dianne Feinstein）向參議院提交了上述法案，目前正接受參議院銀行、住房和城市事務委員會的審議。來自北卡羅來納州的共和黨眾議員也在同日向眾議院提交一份類似法案。

該法案提出的CFIUS「現代化」措施（主要包括擴大審查許可權範圍以及改變審查程序等）將大幅增加CFIUS的審核交易數量，並提出增加對CFIUS的資助以應對審核量的增加。

在擴大審查許可權方面，CFIUS當前的審查範圍，僅限於會引起美國企業遭到「外國控制」的併購案。然而，如果修法通過，在該法案設計中的CFIUS，還將審查外國企業和美國企業在美國本土之外設立的海外合資企業、併購交易、特許經營權等商業行為，以及其他任何美國企業向外國個人或企業轉讓「被CFIUS認定為事關美國國家安全」的「關鍵技術」或「關鍵基礎設施」的交易。

該法案首次將部分房地產交易（購買與租賃）列為 CFIUS 的審查對象。部分以關鍵技術對外出資的投資行為儘管已受制於美國出口管制，未來或將接受 CFIUS 審查。另外，能夠獲取任何非公開信息的少數股權投資亦須接受 CFIUS 審查，即使投資者無任何控制權。

該法案還提出要設立「特別關注國」（Country of Special Concern）名單，對名單所列國家的企業，與美國企業在美國及美國本土之外設立的合資企業進行審查。此外，審查對象還包括「特別關注國」的企業對美國公司任何規模的少數股權投資，以及「靠近」美國政府敏感裝置及設備的特定地產的購買或租賃行為等。在該法案的設計中，「特別關注國」名單在形成之後也不能對外公開。

此外，審查流程方面也由「自願申報」變為滿足特定條件的部分交易，必須提前向CFIUS提交說明（clarification）。這些特定條件包括：凡外國政府擁有25%股權的外國投資公司，收購美國公司25%及以上的表決權；涉及特定技術的交易，或也需提前提交說明。CFIUS則會根據提交說明的情況，決定交易方是否需要進一步提交完整的申報材料，或者直接批准該交易。

在審查時限方面，該法案將審查期從最長75天，延長至最長120天。此外，該法案還要求徵收交易審查費，為工作量顯著增加的CFIUS提供經費。當前，交易方向CFIUS申報無需繳交任何費用。

儘管此法案未明確提及中國，但是主要提出者科寧在多個公開場合明確表示，該法案提出的背景，是基於中國在美國科技領域大幅投資的新趨勢，以及美國企業在中國長期「以技術換市場」的情況。

「該法案的提出背景很重要，而且相對直接。它就是中國。」1月18日，在參議院銀行、房屋和城市事務委員會就此法案的聽證會上，科寧直入主題。在預先準備好的五分鐘證詞中，他38次提及「中國」。

科寧援引數位美國國防和情報官員的看法稱，長期來看，中國將對美國產生最大的國家安全威脅，甚至將超過俄羅斯和伊朗。他認為這種威脅是美國此前從未面臨過的——「一個強大的經濟體，實施具有強制性的、國家驅動的產業政策，與軍事現代化結合，意圖統治自己所在的區域，甚至更多。」

科寧認為，中國政府通過「五年計劃」以及「中國製造2025」等產業政策，鼓勵中國企業在關鍵的未來技術領域，在美國大幅投資，以期縮小與美國的技術差距，並趕超美國。而這些技術不論是在商業上，還是在軍事運用上，都對未來的科技創新起基礎性作用。他將中國在技術領域的投資稱為「武器化的投資」。

科寧還強烈批評中國利用CFIUS現有的評估過程和美國出口管控體系的漏洞，損害美國國家安全，削弱美國的國防工業基礎。他稱，中國通過在矽谷等地早期技術公司的投資，獲得了知識產權、貿易機密和關鍵人員，也已知曉哪些軍民兩用的新興技術尚未納入出口管控範圍。

「現代化CFIUS的時機就是現在，我們不能允許自己成為溫水中的青蛙。」科寧以此結束陳述。

特朗普政府也已為此法案背書。

儘管改革CFIUS以解決關鍵技術向某些國家的轉移已取得共識，但是，美國商界和學界有批評稱，該法案擬大幅擴大CFIUS的審查範圍，與美國的出口控制體系有交叉，將增加企業合規成本，也將減弱美國跨國企業的競爭優勢。

該法案也引起通用電氣（GE）、IBM等許多美國跨國企業的擔憂，他們認為增加監管有損美國創新，進而影響技術進步。在與科寧出席的同場聽證會中，IBM負責政府與監管事務的副總裁帕迪利亞（Christopher Padilla）稱，此法案將使CFIUS成為「超級出口控制機構」。

彼得森國際經濟研究所的霍夫鮑爾在參加與科寧同場的參議院聽證會時提出上述問題後，建議CFIUS明確定義「關鍵技術」，以及提出具體的「特別關注國」。

多位學者認為，最終通過的法案或許會有一些小幅變動，但相較於當前版本，不會有重大改變。

霍夫鮑爾對財新記者表示，最終法案或許將會進一步明確區分美國商務部下屬的出口管理局與CFIUS的職責，但是該法案最終仍將大幅擴大美國政府評估技術外流的審查範圍，包括特許經營權以及美國企業以技術對外出資的投資行為。

對華政策轉向

除了正在進行的立法議程，特朗普政府3月22日宣布針對中國知識產權領域的不合理行為，將對數百億美元的中國進口商品徵稅，限制中國企業在美國敏感技術領域投資，還將向世界貿易組織（WTO）提起相關訴訟。

美國貿易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）將在15天內列出懲罰產品清單，經過公開評論期後，確定最終名單。據特朗普政府官員表示，該清單或將涉及1300條產品線，包括航空、現代鐵路、新能源汽車、高科技產品等。

該措施是依據去年就中國知識產權領域展開的「301調查」結果作出的。2017年8月18日，萊特希澤宣布，將依據美國《1974年貿易法》的「301條款」，對中國政府是否存在與技術轉移、知識產權及創新相關的不合理行為、政策和實踐，或為美國商界帶來負擔或限制等行為進行調查。

「301條款」賦予了美國貿易代表單邊發起調查的權力，以及賦予美國政府無須WTO同意即可對被調查國採取施加關稅、限制投資等單邊措施的權力。美國貿易代表辦公室（USTR）的調查報告得出了與科寧類似的結論：中國政府的多份文件顯示出了「頗具野心的技術產業政策」，意圖自上而下、由政府驅動來發展技術；並認為中國所提出的對外國技術的「引進、消化、吸收、再創新」的四個步驟，都是在中國政府和中國產業的緊密合作中，充分利用外國技術。

美國各項舉措來勢洶洶，是否表明美國對華政策的航向發生重大轉向？

美國智庫戰略與國際研究中心的甘斯德認為，這已不再單純是中美商業關係，而關乎整個中美關係。

當前，對中國的戰略重新定位已體現在特朗普政府發布的一系列報告中。2017年12月，特朗普發布任內首份國家安全戰略報告，著重強調了美國與中國間的大國競爭關係，並將中國視為「全球地緣政治、經濟影響力和價值層面的競爭對手」。

除了關稅，特朗普或還將依據「301調查」結果，要求財政部牽頭，提出限制中國企業收購美國高科技公司以及在高科技領域投資的方案。《華爾街日報》援引不具名信源稱，特朗普政府力求將「對等性」（reciprocity）置於中美投資關係核心，即對在美的中國投資施加與在華美企類似的限制。例如，中國企業必須與美國企業成立合資公司，才能在美開展業務。

霍夫鮑爾對財新記者表示，特朗普政府對來自中國的投資和美國在中國的投資採取了同一種防禦政策。「在我看來，這種政策太過寬泛，將限制雙邊投資，也不利於美國企業。」

《經濟學人》雜誌認為，來自中國的科技競爭壓力並非空穴來風，是個確實存在的挑戰，但是特朗普的應對方式，只是試圖壓制中國，而非在科研經費、人才等方面提高美國的競爭力。美國聯邦政府在2015年的研發支出僅佔GDP的0.6%，為1964年所佔比重的三分之一。而特朗普2019年財年的預算案計劃將非國防開支在未來十年減少42.3%，其中包含科研經費。特朗普的移民政策也使有技能的移民很難獲得簽證。

考慮到當前美國的輿論環境，以及特朗普政府採取的措施，多位學者和業界人士認為，中國企業將很難收購敏感領域的高科技企業，甚至可能包括高科技醫藥公司和社交媒體公司。如果CFIUS改革法案在2018年獲國會通過，中美企業間的科技合作也將變得更加困難。

（文章來源：財新周刊）

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