超範圍使用食品添加劑，這麼處罰重么？

一起食品行政處罰聽證案件行政裁量的分析

常州鐘樓區市場監督管理局 鄭冬青

案情簡介

2016年度××局委託上海××檢測技術有限公司對當事人經營的「牛肉味素牛肚」（標註生產者周口市××食品有限公司，生產日期2015年12月01日）實施食品安全抽樣檢驗。2016年4月11日上海××檢測技術有限公司出具了編號為FDD××C《檢測報告》，檢測結論為：「經抽樣檢驗，脫氫乙酸不符合《GB2760-2014食品安全國家標準 食品添加劑使用標準》標準要求，檢驗結論為不合格。」，××局2016年4月12日直接送達了《檢驗結果告知書》及《檢測報告》，當事人在法定的期限內未提出異議和複檢申請。當事人經營的「牛肉味素牛肚」於2016年1月份自周口市××食品有限公司購進，進貨量5Kg，進貨單價41元/Kg，其以42元/Kg的價格銷售，至2016年4月12日案發止，上述「牛肉味素牛肚」已售完，貨值金額計210元，獲利5元。

行政機關擬對當事人涉嫌經營超範圍使用食品添加劑的食品的行為進行行政處罰，2016年8月30向當事人送達了《行政處罰聽證告知書》，其於2016年9月1日申請聽證。

爭議焦點

當事人是否履行了《食品安全法》規定的進貨查驗等義務，是否可以免於處罰？

當事人的陳述申辯意見：當事人作為食品經營者，查驗了周口市××食品有限公司的生產許可證、出廠檢驗報告，並提供了營業執照、生產許可證、出廠檢驗報告複印件等證據材料，證明當事人進貨查驗的情況，已經履行了《中華人民共和國食品安全法》規定的進貨查驗這一義務，並且能夠充分證明不知道所採購的食品不符合食品安全標準，並且說明貨物的進貨來源，根據《中華人民共和國食品安全法》第一百三十六條的規定，可以免於處罰，要求免於處罰。

行政機關的裁量意見：依據調取的相關證據，當事人作為食品經營者，在收到涉案食品的《檢測報告》後，明知經營的 「牛肉味素牛肚」不符合食品安全標準，卻未採取通知或者公告的方式通知相關消費者停止食用，即使當事人在採購食品進貨時履行了《食品安全法》規定的進貨查驗義務，能夠證明其不知道所採購的食品不符合食品安全標準，並能如實說明進貨來源的，但其未履行《中華人民共和國食品安全法》第六十三條第二款規定的義務，不符合「可以免於處罰」的法定條件，不予採納其要求免於處罰的陳述申辯意見，於2016年10月8日對當事人作出了行政處罰決定。

案件解析

本案當事人對違法事實、證據、性質、程序等均無異議，雙方爭議焦點為當事人是否可以免於處罰？屬於對《食品安全法》中「免於處罰」規定如何理解適用，新修訂《食品安全法》第一百三十六條規定「食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知道所採購的食品不符合食品安全標準，並能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰，但應當依法沒收其不符合食品安全標準的食品；造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任」。因此，準確理解直接關係行政處罰裁量是否正確，適當。

（一）食品經營者「可以免於處罰」必須同時符合三個條件

按照法條通常語義理解，以上三個條件必須同時具備，「免於處罰」缺一不可。一是已履行了《食品安全法》規定的進貨查驗等義務，二是有充分證據證明其不知道所採購的食品不符合食品安全標準，三是能如實說明其進貨來源。

（二）《食品安全法》規定的進貨查驗等義務中「等」字的理解

法條中「等」是完全列舉後的煞尾，還是列舉未窮盡？即作「等內」還是「等外」理解，這直接關係本案行政裁量的是否成立。

《全國人民代表大會常務委員會關於加強法律解釋工作的決議》，對法律解釋問題規定「一、凡關於法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的，由全國人民代表大會常務委員會進行解釋或用法令加以規定。二、凡屬於法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。凡屬於檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務委員會解釋或決定。」

因此法律法條需要明確界限的，由全國人民代表大會常務委員會進行解釋，屬於法院審判工作中具體應用法律的問題，由最高人民法院進行解釋。

依據《最高人民法院關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》（法[2004]96號文件）關於法律規範具體應用解釋問題規定「法律規範在列舉其適用的典型事項後，又以「等」、「其他」等詞語進行表述的，屬於不完全列舉的例示性規定。以「等」、「其他」等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應為與列舉事項類似的事項。」，行政機關認為《食品安全法》規定的進貨查驗等義務中「等」字，屬於不完全列舉的例示性規定。

（三）當事人是否履行了《食品安全法》規定的進貨查驗等義務

根據《食品安全法》第四條關於食品生產經營者主體責任的規定和第一百三十六條的規定，食品經營者應當履行包括但不限於進貨查驗這一項義務，還應當履行《食品安全法》規定的其他法定義務。縱觀《食品安全法》，食品經營者履行進貨查驗等法定義務，應包括該法第四十七條規定的建立食品安全自查義務、第五十三條規定的食品經營者、食品經營企業建立並執行進貨查驗記錄製度的義務、第五十四條第一款規定的食品經營者貯存和定期檢查清理的義務、第五十六條第一款規定的餐飲服務提供者維護清洗校驗義務、第六十條規定的食品添加劑經營者執行進貨查驗記錄製度的義務和第六十三條第二款規定的食品經營者發現不安全食品執行停止經營、通知、召回的義務等。

綜上，本案當事人在進貨時履行了查驗供貨者的許可證和食品出廠檢驗合格證的法定義務，但在收到涉案食品的《檢測報告》後，明知經營的「牛肉味素牛肚」不符合食品安全標準，卻未採取通知或者公告的方式告知相關消費者停止食用，顯然未依法履行《食品安全法》第六十三條第二款規定的法定義務，減少或避免不安全食品的危害。

思考與建議

新修訂《食品安全法》自2015年10月1日施行後，對於食品經營者的行政處罰案件，經常涉及該法第一百三十六條「可以免於處罰」規定如何適用執行的問題，《食品安全法》第一百三十六條的「可以免於處罰」的三個條件，僅為食品經營者免於處罰的必要條件，而非必要充分條件，即使同時符合三個條件，不必然免於處罰，根據法律、法規和規章的規定，還應當綜合考慮違法事實、情節、手段、後果等因素，合理適用處罰種類、處罰幅度，對違法行為酌情量罰。該法條屬於行政裁量條款，在執法實踐中能否正確理解，精準執法，直接影響行政處罰的公正和效率。

鑒於目前尚無對《食品安全法》第一百三十六條的具體解釋，建議省級食品藥品監督管理部門制定食品行政處罰案件自由裁量具體指導意見，規範行政處罰行為，統一執法尺度，避免畸輕畸重，保障行政處罰的公正執行。

來源：江蘇市場管理研究

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