特朗普稅改效應
作者｜宋瑋 邱牧遠「中國工商銀行城市金融研究所」
文章｜《中國金融》2018年第6期
2017年12月22日，美國總統特朗普正式簽署《減稅與就業法案》。作為特朗普政府的第一項實質性突破，此次稅改法案也是繼里根時期之後美國稅制的最大調整，必將對美國及全球經濟產生較大影響。
特朗普稅改法案的主要內容
特朗普政府的稅改法案涉及稅制的眾多改革，在前期經過了數輪修改。從最終通過的版本來看，稅改法案全面涉及個人所得稅、企業所得稅、跨境所得稅等主要稅收來源，成為美國近30年來最大的減稅計劃。
在個人所得稅方面，涉及的主要改革有四：一是降低稅率，最高邊際稅率由39.6%降為37%；二是提高起征點，個人申報由6500美元提高為12000美元；三是調整減免優惠，17歲以下兒童每人補貼由1000美元提高至2000美元，補貼門檻由夫妻共同收入11萬美元提高至40萬美元；四是提高個人替代性最低稅負制（AMT）門檻，個人應稅所得由55400美元提高至70300美元，夫妻共同應稅所得由86200美元提升至109400美元。
在企業所得稅方面，2017年美國公司綜合稅率高達38.9%，在所有OECD國家中最高。此次減稅後，股份有限公司的企業所得稅稅率由35%降低至21%，獨資企業、合夥企業和無限責任公司等小企業合格經營所得徵收個人所得稅，允許抵扣20%收入，適用最高邊際稅率37%。同時，每年凈經營虧損結轉限額由前轉2年後轉20年改為年度應納稅所得額90%，可向後無限期結轉。
在跨境所得稅方面，法案全面降低跨境所得稅，一是美國公司取得的來自其境外子公司的股息可享受100%的所得稅豁免，境外子公司海外收益的歷史累積將被視為一次性匯回進行徵稅，現金及現金等價物適用15.5%稅率，非流動資產適用8%稅率；二是降低美國境外子公司超額利潤的稅率，並同時實行稅收抵扣。
在遺產稅方面，全面提高遺產稅的免徵額，個人免徵額從原來的560萬美元提升至1120萬美元，夫妻共同財產免徵額從1120萬美元提高到2240萬美元。
美國減稅政策效應的歷史比較
事實上，減稅已經成為美國政府應對經濟衰退、提振經濟表現的常用政策工具。自上世紀80年代以來，美國已經實施了三次較大規模的減稅計劃。
第一次是在里根執政時期。1973～1982年美國陷入低速增長、失業與通脹並存的「滯脹危機」，1979年美國通脹率攀升至創紀錄的15％，隨後1980年經濟陷入負增長。1981年，里根政府頒布了《經濟復興稅收法案》，全面降低個人所得稅和企業稅，其中個人所得稅的最高邊際稅率由70%降至50%，最低邊際稅率從14%降至11%。1986年，里根政府又推出了稅制改革法案，將個人所得稅的最高邊際稅率進一步由50%降至28%，將公司所得稅的最高邊際稅率由46%降至34%。
第二次是小布希政府時期。美國互聯網泡沫破滅和9?11恐怖襲擊使美國經濟陷入衰退。為了提振經濟，小布希政府於2001年推出了以降低個人所得稅和遺產稅為目的的《經濟增長與減稅協調法案》，並在2002年《增加就業和援助僱工法案》和2003年《就業與增長稅收減免協調法案》中將個人所得稅的最高稅率從39.6%下降到35%，將資本利得稅的最高稅率從20%降到15%。在取消股息稅的同時，對2001年的稅收改革方案進行了修正。
第三次是在奧巴馬執政期間。為了應對全球金融危機對經濟帶來的影響，政府於2010年和2012年先後出台了《減稅法案》和《美國納稅人減稅法案》，延續了小布希政府的減稅方案，並對收入稅的邊際稅率和遺產稅進行了調整。
用歷史分析法定性分析減稅政策的效應，不難發現，第一，減稅在短期內會提升美國財政赤字率。里根政府《經濟復甦和稅收法案》實施之後，財政赤字由1981年的2.52%上升至1982年的5.87%；2001年《經濟增長與減稅協調法案》執行後，美國逐步由財政盈餘轉為財政赤字，2004年財政赤字率達到3.41%；奧巴馬政府的減稅計劃儘管提高了遺產稅的免徵額度並降低了工資稅，但由於還提高了個人所得稅及遺產稅的最高稅率，赤字率增加的態勢有所緩解（見圖1）。
第二，減稅對經濟增長和中長期財政赤字的整體效應，取決於實際產出偏離潛在產出的程度。短期增長圍繞長期趨勢波動是經濟運行的基本規律。減稅作為短期的財政政策，其效果只能是使GDP實際增速向潛在增速靠攏，潛在GDP增速越高，減稅對GDP增速的提振效應相對更好。一旦實際產出回到潛在產出水平，繼續減稅只會加劇財政赤字，致使其財政狀況繼續惡化。
美國三次減稅對經濟增長和政府財政影響程度因實際GDP增速偏離潛在GDP增速的程度不同而有所區別。儘管三次減稅期均處於GDP實際增速下降階段，但里根時期的GDP潛在增速整體水平較高且處於上升時期，小布希時期互聯網泡沫破裂致使實際和潛在GDP增速均出現大幅下滑，奧巴馬時期低增長已成為美國經濟「新常態」，GDP潛在增速已從里根時期的3%銳減至1.4%左右。因此，里根時期的減稅政策效果最好，對國內消費和投資都產生了極大的拉動作用，儘管政府赤字在1981年《經濟復甦和稅收法案》出台之初有所惡化，但實際經濟增速在次年便有所改善，財政狀況在三年之後也呈現穩步好轉的態勢；小布希時期，減稅政策對經濟增速的提振作用明顯小於里根時期，而且也使得財政赤字激增；奧巴馬時期，全球金融危機期間美國GDP增速的反彈是一攬子財政貨幣政策的體現，與前兩次減稅相比，此次減稅政策對經濟的拉動作用相對較小（見圖2）。
第三，減稅會給資本市場帶來影響，不同類型資產反應各異。從股市來看，在里根政府、小布希政府和奧巴馬政府減稅法案實施後3年內，股市均經歷了從熊市向牛市的轉變過程。一方面，降低企業稅提高了企業的成長預期，推動了股市樂觀情緒的上升；另一方面，減稅政策吸引海外資金迴流美國也推動了股市的上漲。
對於債市而言，10年期美國國債收益率在減稅後大體呈現倒「V」型走勢。減稅意味著政府收入的減少，市場對於政府償債能力的擔憂推動了國債收益率在短期內震蕩上行，從中期來看，美國國債收益率與經濟增速和通脹之間的聯繫更為緊密，隨著減稅對經濟提振效應的顯現，美國國債收益率會在減稅後的1～2年出現反轉下行走勢。
第四，三次減稅均推高了美國基尼係數，加劇了貧富差距。由於美國大部分稅種實行累進稅制，稅改中不同收入水平家庭稅率調整幅度的差異加劇了收入分配不平等。里根政府時期的減稅使得全體美國人平均減少稅額6.4％，但超富裕階層平均降低16％；小布希政府的10年減稅計劃使得占人口1%的最富有階層人均減稅可達每年54480美元，而60%的最低收入階層只能獲得12.7%的減稅收益，人均減稅水平僅為每年256美元。由於奉行「劫富濟中救貧」的政策取向，奧巴馬政府提高了個稅中最高的兩檔稅率，分別從30%和33%提升至36%和39.6%，使得收入差距略有減小。
特朗普減稅對美國經濟影響
短期內提升美國GDP增速0.35個百分點。根據測算，美國GDP增速對財政赤字率增加的短期反應為0.48∶1。在減稅後赤字率增加0.77%的情景下，美國經濟增速會在短期內額外提高0.35個百分點，低於里根時期減稅效果。
短期內刺激美國CPI增加0.27個百分點。根據測算，CPI增速對財政赤字率的短期反應為0.35∶1，財政赤字率增加0.77%會在短期內致使CPI額外提高0.27個百分點。物價水平的加速上行，或將加速美聯儲的加息步伐，不僅增加了聯邦政府存量債務的償還負擔，也增加了新增債務融資成本，進一步加劇了政府財政赤字惡化。2016年美國聯邦債務總額近20萬億美元，已經突破了19.81萬億美元的法定債務上限，其佔GDP的比重已達108%，如不能解決債務頻繁觸及上限的問題，特朗普稅改方案的政策效果或將大幅減弱。
短期內提高美國貿易逆差GDP佔比0.05個百分點，加劇美國貿易逆差。美國貿易逆差GDP佔比對財政赤字率的短期反應為0.07∶1，財政赤字率增加0.77%，使貿易逆差GDP佔比額外擴大0.05個百分點。儘管調降企業稅會提升對海外資本的吸引力，但企業海外投資大多周期較長，短期撤出轉移存在較大困難，很難短期內刺激出口增加，而降低稅率短期內會刺激國內消費和進口增加，加劇美國貿易逆差。
短期內提升美國基尼係數0.03個百分點。減稅後帶來的赤字增加，將使得基尼係數在短期內擴大0.0003。考慮到目前美國基尼係數已經超過了0.4的國際警戒線，美國貧富差距或將進一步加大，國內社會矛盾將更加突出。
特朗普稅改法案對全球的中長期外溢效應
首先，從產業轉移的角度看，降低企業稅有助於吸引部分資本密集型、技術密集型和新興企業回歸美國本土，對其他發達國家和新興市場國家產業發展形成一定衝擊。三十多年來，為規避國內高昂稅率，美國企業紛紛向海外轉移資產、生產基地和總部，以低廉的生產成本進行跨國生產和貿易，致使美國稅收損失日益嚴重，而美國跨國企業在海外積存了大約2.6萬億～4萬億美元的所得與盈利，向海外轉移了本土就業崗位，致使美國製造業出現「空心化」現象。本次稅改降低企業稅率，或將對全球產業鏈布局形成一定衝擊。
其次，從全球政策的角度看，特朗普減稅或將對全球稅收政策、全球貨幣政策產生重大影響。一方面，特朗普稅改方案將引領全球競爭性減稅大潮。目前，部分國家已經開始跟隨美國步伐減稅或計劃減稅。英國在2017年4月將資本利得稅從28%降至20%，首相特里莎?梅正在推動將企業所得稅率從20%下調至15%，並承諾英國企業所得稅率將保持在G20國家中最低水平。印度總理莫迪於2017年2月推出了針對個人和中小企業的減稅和簡化納稅流程的改革。法國計劃於2018年降低強制性徵稅70億歐元，到2022年前，減少強制性徵稅200億歐元。全球競爭性減稅不僅會使國際稅收秩序陷入混亂，更會使在G20等國際經濟政策協調框架下的《稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃》等反國際稅收惡性競爭成果縮水。另一方面，減稅、基建等政策刺激或將在短期內提振美國經濟，有可能推動美國經濟走向過熱和通脹繼續反彈，美聯儲「加息+縮表」的緊縮節奏可能超出市場預期，未來更多的發達經濟體或將傾向於跟隨美國加快貨幣政策正常化進程，在一定程度上加快全球貨幣政策轉向的節奏，而新興經濟體貨幣政策將面臨艱難的兩難抉擇：如果不跟進加息，隨著利差的進一步加大，新興經濟體勢必再度面臨資本外流和貨幣劇烈波動的風險，美元貸款償還的成本也將水漲船高；但若跟進加息，私營部門的大量債務也可能觸發一連串違約事件。
最後，稅改在加劇美國財政赤字和主權債務風險的同時，不僅損害了債權國的利益，而且債務風險可能將蔓延至部分脆弱新興市場國家。2017年末美國聯邦債務規模高達20.5萬億美元，佔GDP比重達110%，據美國國會稅收聯合委員會預計，考慮宏觀因素後，稅改法案在2018～2027年預算期間將增加1.07萬億美元的聯邦財政赤字，債務規模有望在2027年達到25.5萬億美元，美國財政赤字和主權債務風險將持續上升。雖然新興市場整體負債率不足50%，但債務規模增速不僅高於發達經濟體，而且高於經濟增速，其中，以巴西、科威特為代表的南美中東資源型經濟體負債率增速位居新興市場前列，受內部結構性問題、未來歐美貨幣政策正常化進程加快的影響，部分新興市場國家融資成本提升不可避免，再加上可能出現的貨幣貶值和資產價格回調，債務風險和財政赤字風險也將有所加劇。■
（責任編輯 紀崴）
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