財稅體制改革打響攻堅戰
文/本刊記者 高妍蕊
「大家都將是今年個人所得稅改革的受益者。」財政部部長肖捷在十三屆全國人大一次會議記者會上強調。國家稅務總局局長王軍同樣表示，「100％讓稅改大禮包落到每一位納稅人手中。」
兩會期間，個稅改革成為最受關注的話題之一。網路輿論鋪天蓋地，熱火朝天。
去年美國最大規模減稅法案塵埃落定之後，中國的稅改便令國內各界「牽腸掛肚」。除了個稅改革，減稅降費和穩妥推進房地產稅立法也將成為財稅體制改革中的重要亮點。
個稅改革應尋求公平稅制
有說法稱，當前的個稅淪為「工薪所得稅」，成為「劫貧濟富」的工具。目前我國個稅政策存在哪些問題？個稅改革應當考慮哪些因素？有哪些方面需要調整？
「目前，個人所得稅政策採取全國『一刀切』、『大一統』的做法，沒有考慮到家庭和地區的差異。個人所得稅改革的關鍵在於尋求公平稅制，建立統一的納稅人識別號，改革稅收征管方式。」中央財經大學財政稅務學院教授蔡昌對《中國發展觀察》記者表示。
中國財政科學研究院副研究員施文潑具體分析，在制度方面， 現在實行的分類所得稅制模式難以合理實現調節收入分配的功能。不同種類的收入稅率不均、單一費用減除標準不合理等問題，既不符合量能課稅的公平原則，也給高收入群體提供了避稅空間，造成稅負倒置。在征管方面，缺乏對個人進行有效征管的機制，包括對個人收入、財產、支出、家庭情況等涉稅信息的採集、共享、甄別、分析等系統建設進展緩慢，成為綜合和分類相結合的個人所得稅改革的障礙。因此，個稅改革必須在制度和征管兩個層面共同推進，缺一不可。
在中國財政科學研究院副研究員樊軼俠看來，個人所得稅調節功能的發揮受多重因素的影響。一是徵收面的大小和征管效率的高低決定調節功能的強弱；二是個人所得稅設計合理的課稅模式和良好的公民納稅意識、社會納稅環境是調節功能有效發揮的重要前提和背景； 三是相同稅制要素條件下收入規模的大小直接決定個人所得稅在整個稅收調控體系中的地位。
她認為，不能期待對個人所得稅某一項稅制要素的調整優化能夠達到「一役全功」，也不能因為個人所得稅規模不大而放棄其核心價值。
稅制模式的選擇是我國個人所得稅在體現「量能負擔」原則時需要從理論和實踐上重點解決的一個問題。個稅改革的最終方向是逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。個人所得稅綜合部分的征管需要一系列條件，包括：納稅人統一的登記編號、完善的自行申報制度、統一合理的扣除標準、科學的分檔次累進稅率等。
兩大方面減輕個稅負擔
財政部副部長史耀斌在人大記者會上介紹，此次個稅改革主要有兩大內涵：一是提高起征點，根據居民基本生活水平的變化確定； 二是增加專項扣除，重點是子女教育、大病醫療等項目。個稅起征點是當前各界熱議的話題。全國工商聯建議將個稅起征點提升至7000 元，格力電器董事長董明珠建議調整到1萬元。在計征制度上，致公黨中央建議個稅徵收以家庭為單位。
個稅起征點提升到多少合適？ 標準和依據如何？應當考慮哪些因素？計征方式如何改革？在蔡昌看來，個人所得稅的免徵額，其主要目的是保障基本生活支出，以及體現對特殊困難家庭的照顧。隨著物價水平的變化和居民生活水平的提高，免徵額也應該不斷提升。但提高到多少合適，不同地區間存在很大差異，可能仁者見仁、智者見智。
他建議免徵額基本穩定在5000 元左右，不宜提高太多，因為全國不同地區的收入水平不同，一味提高意味著降低了高收入人群和發達地區居民的稅負水平，可能引發稅收公平問題。
施文潑說，當前個稅免徵額的核定主要考慮的是納稅人獲得收入的成本費用支出情況和基本生計情況，現行免徵額已經七年沒有變化，現在要調整也主要基於這兩方面支出的增長情況和物價變動因素進行測算。
提高起征點是好事，但在真正減負方面的效果甚微。此次個稅改革的亮點在於「增加子女教育、大病醫療等專項費用扣除，合理減負」。扣除項應該包括哪些內容？
施文潑說，個稅的扣除項目主要是考慮到納稅人的不同家庭負擔而設置的。在扣除項目的確定上， 重點關注納稅人必要、合理的支出，但在扣除標準的確定上要遵循適度原則，過高的標準容易形成稅收漏洞，又會造成稅收不公。
蔡昌認為，個稅的扣除項目應主要包括子女教育費用、大病醫療支出、贍養老人費用、特殊性支出等。這些扣除主要為那些有高額負擔的家庭減負，降低其個人所得稅負擔。但是，具體扣除項目和扣除標準的制定，必須考慮和收入管理方式、徵收方式相匹配，制定一個系統性方案。
財政部副部長史耀斌在記者會上表示，除了兩大內涵，未來還要改革徵稅模式，將分類稅制轉化為分類和綜合相結合的模式。蔡昌認為，計稅方式不會一次性改革到位，比較可行的方案是先集中一部分收入採取綜合徵收方式，還有一部分收入採取分項徵收方式，等到條件成熟後，再統一採取以家庭為單位的綜合徵收方式。
減稅降費重點在增值稅和個稅同時發力
有專家稱，財稅改革首先是要減稅降費，重點除了在個稅方面，還要在增值稅方面發力。財政部表示，將創新體制機制，綜合施策，繼續營造更加有利於中小微企業發展和創業創新的良好環境。未來，在減稅降費方面，將有怎樣的政策安排？
施文潑表示，政府工作報告對今年的減稅降費已經作出了比較詳細的安排，不僅有利於減輕企業負擔，也有利於穩定企業預期。歸納來看， 減稅降費主要從三個方面著手： 一是稅制改革和降低稅負相結合， 以改革促減稅， 這主要體現在增值稅的制度完善上， 包括進一步簡併稅率、提高小規模納稅人年銷售額標準等。二是進一步鼓勵創新創業， 為高質量發展打造堅實基礎， 這主要體現在提高企業新購入儀器設備稅前扣除上限、擴大企業所得稅減半徵收範圍等。三是進一步清理不合理收費項目， 結合簡政放權，進一步優化營商環境。
「具體來看，減稅降費政策包括增值稅稅率調整、大幅擴展享受減半徵收所得稅優惠政策的小微企業範圍、考慮將創業投資和天使投資的有關稅收優惠政策在全國範圍內實施等。」 樊軼俠說。
減稅降費之外，最重要的是必須「降成本」。她補充說，深化「放管服」改革、大幅降低企業非稅負擔等都是「降成本」的重要方面。例如，讓高新企業上市更加通暢、流量漫遊價格水平降低等，這些都將助力打造良好的創新創業生態體系，推動我國經濟結構更加優化。
調整稅制結構，建立事權與支出責任匹配製度
對於目前我國財政制度和稅收制度存在的問題，蔡昌認為，一是財政、稅收制度的激勵性差，應更好發揮財政、稅收對地方經濟發展的促進作用和激勵效應。二是財政、稅收制度的公平性有待提升， 與公共服務均等化、稅收公平相悖的現象比比皆是，需要改善國家治理。
從我國稅制結構來看，一是在「營改增」之前，流轉稅佔比較高，現在增值稅減負讓利，流轉稅佔比出現下降趨勢；二是所得稅（包括個人所得稅和企業所得稅）佔比較低，未來需要不斷提高所得稅佔比；三是房產稅、土地使用稅、契稅等稅種的財政貢獻度較低，尤其是房產稅作為財產稅，亟需將住宅納入房產稅徵稅範圍，並加大房產稅征管力度，強化房產稅的調節功能。
施文潑建議，稅制的改革方向仍應是適當降低間接稅比重、逐步提高直接稅比重。在改革路徑上， 二者應協調並進，通過降低間接稅為增加直接稅提供空間，實現此增彼減的稅制結構內部調整。在改革過程中，還要注意避免造成中低收入階層的稅負增加，而是要使稅負更多地落在高收入群體身上。
日前，國務院機構改革方案提請全國人大審議並獲通過。根據這一方案，將改革國稅地稅征管體制，省級和省級以下國稅地稅機構進行合併。國地稅合併是我國稅收征管體制的一項重大改革，有人稱，「國稅地稅合併將撬動財稅體制改革」。這也預示著中央和地方財政事權和支出責任劃分改革將進入實質啟動階段。
在樊軼俠看來，深化財稅體制改革的重頭戲就是央地財政事權與支出責任劃分。推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革需要有整體觀。一是以法治方式界定中央地方事權和支出責任，注重發揮兩級治理主體的積極性；二是要從財政收支兩側著眼，從全口徑收支著眼，通盤考慮分配關係。
蔡昌建議，國地稅合併的關鍵是改變稅收征管方式，而不是改變分稅制體制。國地稅合併了，以中央和地方稅權劃分、稅收收入劃分的狀況依然存在，我國依然採取分稅制。因此，除了發揮中央和地方兩個方面的積極性，建立財政事權與支出責任相匹配的政策制度之外，還要發揮財稅管理在國家治理中的核心作用，把握政府財稅管理戰略，並發揮財稅政策在供給側結構性改革中的作用，調整優化經濟結構，促進宏觀經濟發展。
文章來源：《中國發展觀察》2018年第6期
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