如何引導新型研發機構走出發展困境？

本文轉載自科技中國

作者：周華東 李哲(中國科學技術發展戰略研究院)

來源：《中國科技人才》雜誌

近些年，新型研發機構快速發展，已經成為我國區域創新體系的一支生力軍，這些機構同時面臨功能定位不清、政策不配套等突出問題。為引導其健康發展，《深化科技體制改革實施方案》提出要「制定鼓勵社會化新型研發機構發展的意見，探索非營利性運行模式」。基於對廣東、江蘇、上海和陝西等省市連續多年的跟蹤研究，我們對新型研發機構的內涵與現狀、發展困境和政策需求進行了探討分析。

一、我國新型研發機構的身份屬性

我國東部沿海省市尤其是珠三角地區，率先進入產業轉型升級階段，產業的技術和創新需求日益增加，但是科技資源相對匱乏。面對「技術需求不斷增長、有效技術供給不足」日益突出的矛盾，整合政、產、學、研多種資源，建設能直接支撐產業技術創新的新型研發機構，就成為一些地區填補創新鏈缺失環節、完善區域創新體系的必然選擇。如，深圳聯合中科院、香港中文大學建立先進技術研究院，東莞聯合華中科技大學建設理工研究院等。廣東省制定了《關於支持新型研發機構發展的試行辦法》，2015年和2016年共認定了180家新型研發機構。截至目前，江蘇省列入統計的各類新型研發機構近300家。2017年，福建省認定的省級新型研發機構達30家。粗略估算，目前全國各地類似機構總計已超千家，成為我國國家創新體系中不可忽視的生力軍。

隨著新型研發機構發展勢頭迅猛、創新成效不斷顯現，「新型研發機構」成為熱點詞，大量出現在政府報告和新聞報道中，其概念也不斷被泛化，在已有體制下那些新設立的研發和服務機構都被泛稱為新型研發機構，甚至包括原來在法律上和創新體系中有清晰定位且配套政策明確的機構，如高科技企業和科研事業單位，導致「新型研發機構」概念的內涵和邊界越來越模糊。

根據註冊類型，通常所稱的新型研發機構大體可以歸為3類：一是事業單位類型，一般由地方政府聯合大學或科研院所建立，如清華大學深圳研究院、中國科學院深圳先進技術研究院等;二是企業類型，一種是由地方政府所屬投資公司出資建立，註冊為企業法人運行的機構，如崑山工業技術研究院，另一種由企業發起聯合高校院所組建的研發機構，如泉州微波技術研究院;三是社會組織類型，一般註冊為民辦非企業單位法人，由政府、企業等共同出資組建的非營利社會組織，如上海產業技術研究院、浙江紡織工業研究院和香港大學浙江科學技術研究院等。

與傳統科研機構相比，新型研發機構在建設和運行機制上探索出了新的做法和有益經驗，包括：一是投資主體多元化，大多機構由政府、高校、院所和企業等不同主體共同組建;二是管理機制企業化，在人員聘用、項目管理、財務核算、獎勵措施等方面，大多採取企業化的管理;三是人才隊伍彈性化，即根據實際需求靈活配置多學科、多層次人才，並保持人才隊伍一定的流動性;四是研發活動需求導向化，緊扣區域產業發展方向，同企業近距離接觸、互動，直接了解企業技術需求，有針對性地開展研發、設計、檢測等活動。

新型研發機構採用了全新的用人、評人、獎人的機制，最大化激發了人才創新創業積極性。第一，人才隊伍國際化。即組織體系面向全球開放，人才選拔採用公開、競爭機制，在全球範圍公開招聘。第二，不拘一格的用人機制。人才聘用不以年齡論資格，不以學位論「英雄」，以開展創新的實際需求為導向，靈活組織配備科學家、工程師以及技能工人等多方面人才，最大限度體現人才價值。第三，面向創新績效的人才評價機制。論文、專利等不再是新型研發組織個人績效評價的唯一指標，企業委託研發、技術轉移、技術孵化、創造經濟價值等創新創業績效成為評價團隊和個人的更重要指標。第四，企業化的人才管理機制，普遍採用合同制、匿薪制、動態考核、末位淘汰等管理制度。

二、新型研發機構面臨的發展困境

新型研發機構起步於上世紀末，大發展於2006年後。長期以來，它們主要在地方政府的支持下自發成長，國家層面並沒有系統性的政策引導。針對這種自下而上生長起來的新生事物，在其發展早期，給予自由發展空間，不做具體的政策規定是合理的。但是，目前新型研發機構已經成為我國一支不可忽視的重要創新力量,隨著它們規模不斷擴大、業務不斷擴張，運行中實際政策困境逐漸凸顯，政策需求也越來越迫切。當前，亟待制定政策給予適當引導和規範，否則不僅制約其健康有序發展和創新績效發揮，還可能擾亂市場競爭環境。

1.職能定位不夠清晰，易干擾市場競爭。很多新型研發機構集大學、院所、中介、企業多種形態於一體，一些機構以政府公共項目資金開發市場競爭性的產品，同企業開展同業競爭，擾亂了市場公平競爭秩序。從全球經驗來看，類似機構如德國弗朗霍夫協會、中國台灣工研院等，都明確定位於為產業提供公益性研發和創新服務，而不同高校和企業進行同業競爭。

2.機構屬性不夠清晰，登記註冊「左右為難」。當前，新型研發機構尚缺乏明確的機構身份屬性，在我國現有機構註冊制度中，難以確立與其職能定位相匹配的註冊形式。如果註冊為事業單位，則在用人、分配製度等方面仍受事業單位管理規定的束縛，且我國從上世紀末就對技術開發類科研機構進行了企業化轉制，這些機構保持事業身份不符合國家科技體制改革方向。如果註冊為企業，又同其公益性屬性不相符，且在政府建設和運營資金支持渠道、進口設備減免稅等方面存在無法突破的政策障礙。如果註冊為民辦非企業單位，最符合其機構公益屬性，但是我國相關政策嚴重滯後，稅收優惠力度不足且難以落實，財政建設資金投入受限，職稱評定、承擔國家科技計劃等方面都缺乏政策渠道。正是在這種「左右為難」的情況下，有些機構為應對具體政策問題，申請了多塊「牌子」，打政策「擦邊球」。

3.建設經費支持渠道不暢，支持力度不足。各地建設新型研發機構普遍缺乏穩定持續的建設經費，政府一般會在啟動期提供一定程度的建設經費，這筆經費大多都是地方科技部門從科研經費中臨時性的列支項目，而非穩定的財政支出科目。這種經費不僅數額一般不大，用途也受限，導致大多數機構在「嬰兒期」難以獲得成長所需的足夠營養，處於「死不了、長不大」的狀態，支撐產業所需的規模和能力難以發展起來。從國際經驗來看，具有公益性的研發類機構，由於建設投入大、回報慢，很難從市場籌集足夠的建設經費，都需要政府在建設初期穩定持續的扶持。

三、引導和扶持新型研發機構發展的方向與建議

基於我國現有法律體系和國家改革發展方向，建議在明確新型研發機構產業研發服務的公益性定位基礎上，引導其向非營利性研發和創新服務機構方向發展，並通過建立健全民辦非企業制的法律地位和配套政策，給予其穩固、可預期的生存發展環境。

1.明確新型研發機構內涵和公益性定位。在改革任務推進落實過程中，建議逐步淡化「新型研發組織概念」，明確為非營利產業研發機構，即面向產業技術需求從事技術供給和創新服務的公益性社會化機構。關鍵要強調以下兩個條件：一是以開展產業技術供給和創新創業服務為主要業態，並且不得直接從事生產經營性的市場競爭性活動;二是機構不以營利為目的，機構出資方不得從機構贏利中分紅，機構的收入只能用於自身運營和業務發展。

2.著重引導新型研發機構向民辦非企業單位法人制方向發展。經過對事業單位制、企業制和民辦非企業制3種類型機構的利弊綜合分析，我們認為當前應著重引導和扶持採用民辦非企業單位法人制的非營利社會化研發機構發展[ 林新，發展多類型非營利性科研機構，《學習時報》，2016年1月21日。]，主要基於以下幾點考慮：一是可以更好發揮政府和社會兩個力量的作用。非營利社會化研發機構兼具公益性和機制靈活兩方面優勢，可以有效集聚政府和市場兩方面資源，公益屬性使其在行業中居於中立地位，在從事產業共性技術研發和推廣方面具有天然優勢。二是符合改革發展方向。黨的十八屆三中全會《決定》明確把科技類社會組織列為重點培育和優先發展對象。深化體制機制改革要求政府職能轉變和購買公共服務，為非營利社會化研發機構發展提供了良好契機。三是符合國際通行做法。一者，國際上很多著名的公益性、應用型研發機構採用非營利組織模式。二者，對這類機構的財政支持，可以有效避免世界貿易組織補貼與反補貼協議的規制。

3.完善民辦非企業單位相關法律法規和配套政策。其一，以當前全國人大修訂民法總則為契機，會同相關部門推動明確民辦非企業單位的法律地位，修訂現行關於民辦非企業單位的「合法財產中國有資產份額不得高於總財產的三分之一」的規定。其二，引導地方政府建立基於產業化績效的經費扶持辦法，並鼓勵以政府購買服務的方式支付基本運行費(包括基本建設、基本人員費和前瞻性研究)。其三，會同相關部門，研究出台民辦非企業研發機構稅收優惠政策，制定實施細則並推動政策落實。其四，完善民辦非企業研發機構配套政策，給予其在職稱評審、人才引進、建設用地、股權激勵等方面國有科研機構待遇。

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