為打贏這場攻堅戰，各民主黨派向政協大會提交了多份集體提案

編者按

黨的十九大報告要求，要堅決打好防範化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰。中央經濟工作會議再次強調，打好防範化解重大風險攻堅戰，重點是防控金融風險。

防控金融風險的目標是要使宏觀槓桿率得到有效控制，金融結構適應性提高，金融服務實體經濟能力明顯增強，硬性約束制度建設全面加強，系統性風險得到有效防控。

近年來，各民主黨派持續關注防範金融風險這一重要話題。記者梳理髮現，今年兩會期間，民盟中央、民進中央、致公黨中央等多個民主黨派均向全國政協大會提交「防範金融風險」的集體提案，共同為打贏這場攻堅戰獻計出力。

採取多維度措施防控系統性金融風險

中共十九大提出要「健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險底線」，這關乎我國金融安全和金融發展成敗，更關乎我國能否順利實現「兩個一百年」奮鬥目標。民進中央認為，面對我國日益複雜且不透明的金融系統，系統性金融風險防控極具挑戰性，需要採取多維度、系統性的，且明晰務實、準確靈活的防控措施。

民進中央調研發現，當前我國金融的分業監管由過去的競爭性「鼓勵」轉向競爭性「從嚴」監管。但是防控系統性風險不同於一般金融風險，試圖確保每個微觀金融機構絕對安全的那些措施，並不能必然保證宏觀金融系統性穩定。

此外，我國當前處於經濟增長動能轉化的過程中，經濟增速下降，表現為在「L」型底部的小「W」型短期波動。如果不能採取更具彈性的宏觀經濟政策工具緩衝轉型期的動蕩，而只是一味簡單、僵化地強調去槓桿，反而會加大金融風險。

為此，民進中央在提案中呼籲改革監管治理機制，完善統籌監管機制，避免監管權力博弈帶來的系統性風險；統籌金融監管標準要科學、靈活，避免「單一標準」或一味追求「國際標準」。不能簡單執行國際上公布的一系列標準，必須考慮我國經濟金融改革發展過程中出現的差異性情況。

「防控金融風險的首要任務是甄別金融行業突出的風險點。」致公黨中央在其提案中也指出，我國金融行業有三個突出風險點，包括高槓桿率帶來的整體風險水平高；金融資源仍未充分按市場化機制配置，不能很好滿足優質民營企業發展需求；金融監管仍存在諸多薄弱乃至空白環節。

「防控金融風險，需要進一步完善金融混業監管體系。如在建立健全金融混業經營領域的統一監管框架、減少監管漏洞和監管空白等方面發力。同時也需要進一步推動金融機構服務模式改革。」民進中央表示，應改革監管治理機制，完善統籌監管機制，避免監管權力博弈帶來的系統性風險。同時要避免引發導致流動性匱乏的系統性風險。

針對風險防範，農工黨中央建議成立金融監督管理委員會。在其提交的《關於建立健全非法集資監管長效機制的建議》中指出，近年來非法集資案件頻發，嚴重擾亂我國正常經濟金融秩序。為此建議儘快出台《處置非法集資條例》，為防範和處置非法集資提供法律制度保障；完善非法集資的監管機制，在「三會」之上建立一個統一的金融監管機構，即中國金融監督管理委員會，對金融進行統一監管，包括對銀行業、證券業、保險業和其他金融部門和金融市場進行監管等。

另外，對近年來企業逃廢銀行債務現象，致公黨中央在相關提案建議頒布司法解釋或判決指導案例，以法律形式制裁逃廢銀行債務行為。有條件的法院加快設立金融審判庭（包括派出「金融法庭」）、破產審判庭，加強對逃廢銀行債務的打擊力度。同時輔以利用行政綜合管理優勢，協同防範和化解金融風險。

防範金融風險，同樣需要利用事前監測。民盟中央的相關提案則建議加快建立交叉性金融產品監測指標體系；制定統一的數據標準，提高數據質量；逐步建立我國的金融機構短期資金流轉體系，同時向交叉性金融產品層面加以延伸；建立獨立的中國金融研究辦公室。

「殭屍企業」出清需法律保障

金融風險與經濟基本面緊密相關，我國宏觀槓桿率居高不下，成為金融風險的總源頭。

「2016年末我國宏觀槓桿率約247%，其中企業部門槓桿率達到165%，高於國際警戒線。」致公黨中央調研期間了解到，自2016年中央推動「去槓桿」以來，企業槓桿率持續上升的勢頭得到了遏制並出現了小幅下降，但「去槓桿」仍然是一個長期任務。同時企業的槓桿率出現明顯分化，國有企業的槓桿率在上升，民營企業的槓桿率在下降，國有企業當中問題主要集中在虧損企業，「殭屍企業」市場出清遲緩。

「應該進一步高質量『去槓桿』。」致公黨中央相關提案認為，在企業「去槓桿」方面，建議以市場化配置為主要機制減少對虧損企業貸款，大力破除無效供給，把處置「殭屍企業」作為重要抓手，推動虧損企業槓桿率下降，同時通過開展混合所有制等併購重組、託管經營等方式對國有虧損企業與「殭屍企業」進行存量優化處理，解決好相關企業原有債務、員工安置等問題，減少「去槓桿」陣痛。

談及對「殭屍企業」的處置，民革中央調研部向媒體介紹相關提案時表示，目前存在對「殭屍企業」依法退市認識不夠的問題，「殭屍企業」退市往往需通過依法破產重整程序完成，現實中一些行政管理者擔心「企業破產」影響政績形象，一些管理者因循守舊，談「破」色變，認為地方「破產企業」多，代表政府管理能力弱。

「退市企業的職工生活保障問題如果不能得到妥善解決，也難以推進退市程序順利運行。」民革中央認為。

為解決上述現實中存在的問題，民革中央的相關提案建議重新定位公共法律服務職能。同時應完善退市相關的社會保障制度。設立專項「企業破產國家保險基金」，將原屬不同行政職能部門支配的，用於勞動者救濟和生活保障的資金統一歸口、運營管理，按照保險業經營模式，市場化運作，做好風險防控。

民進中央也認為，大量已經具備實質破產條件的「殭屍企業」，存在著隱匿轉移財產、惡意退市、逃廢債務的行為。這無形中將增加金融系統的風險。為此，民進中央提案建議，抓緊啟動對企業破產法的修改，同時進一步完善與破產法律制度有效發揮作用相適應的配套制度。

九三學社中央在其提交的《關於優化槓桿結構打好防風險攻堅戰的建議》指出，應從優化國有資本投資結構、改善國企債務結構、完善市場融資結構等方面推動相關工作。具體而言，可通過資產證券化等方式，盤活國有資本存量；支持傳統周期性行業國企的兼并重組和脫困發展，淘汰殭屍企業，以混合所有制改革為主導，鼓勵民間資本參與國企改革等。為避免國企重新走上債務高舉的老路，九三學社中央還建議，應建立嚴格的財務制度和資本金約束機制，抑制國企盲目投資衝動；債轉股過程中，要防止地方政府對高負債國企的過度干預或過度保護，還應公開公正確定債轉股價格，保障國有資產權益。

防範地方政府隱性債務

金融風險另一面體現在債務風險。2017年全國金融工作會議指出，地方政府舉債行為不斷擴大導致的財政金融風險已經成為當前經濟運行中主要的風險之一，必須下大力氣化解。

事實上，自去年以來，我國針對上述地方性政府債務已開展了一系列工作，中央規範地方政府舉債融資頻出重拳，監管部門專項整治市場亂象，引導金融機構回歸本源，增強服務實體經濟能力。但民主黨派調研發現，部分地方政府債務更為隱蔽化的趨勢並未得到遏制。同時，地方政府在「去槓桿」方面，仍需進一步對地方政府融資平台進行管理。

致公黨中央在其提案中提到，2016年以來，在新預演算法和《國務院加強地方政府性債務管理的意見》的約束下，部分傳統地方融資平台被剝離，不過，仍有很大一部分地方融資平台以「市場化平台」名義繼續存在並繼續發揮地方政府舉債融資的功能，這也使得未來地方政府債務風險可能更加突出。

「目前地方政府債務存在規模大、增速快、舉債主體繁多和債務結構複雜的特徵。」民建中央調研指出，有的地方政府對違規融資擔保情況進行摸底排查和整改，主要是通過撤回擔保函或撤銷政府購買服務合同等方式，只是從名義上將債權債務關係與政府信用隔離，債務本身並未消除，地方政府仍按期承擔對應的償還責任。一些銀行通過增加流動資金授信或通過增加棚戶區改造項目授信等，繼續貸款給地方政府融資平台。地方政府隱性債務還在繼續產生且更為隱蔽化。

民建中央相關提案建議，加強審計部門的監督職能，摸清地方政府各類債務規模，揭示債務管理存在的問題並督促及時整改。同時優化存量債務的處置機制。如加強地方政府與商業銀行的協商，對於有爭議的貸款通過貸款合同修訂或增加補充條款等方式進行處置。分類整改存量違規項目，對於市場化程度高、投資規模大、能夠產生一定現金流的項目，可轉成政府直接投資項目；對於無現金流或現金流較少的違規項目，如果超出地方財政的承受能力，建議及時清理。對違規違法舉債和提供擔保加強問責。

「過去我國居民的主要財富管理方式為購房，應適度提高證券化資產在居民財富管理中的比重，引導社會財富也更好支持實體經濟。」致公黨中央在建議中如是說道。

而民進中央認為，對政府高債務平台，在明確可能引發系統性風險時，應進行債務保全凍結，暫時停止償債，進行債務重組。同時，還要建立綜合的中國資產負債調整計劃表，在凍結期清查債務性質、結構和規模，之後通過財政和金融相結合的多種手段，對地方政府債務規模消減，包括核銷規定受償率下的債務轉移。

金融協同監管亟待加強

金融監管如何落到實處？民盟中央今年兩會期間提交的書面發言《加強金融業全面嚴格監管，著力控制金融風險》就直指要害。

民盟中央認為，目前不同金融市場的風險點表現在三個方面。一是監管套利、監管規避手段層出不窮。二是監管真空領域依然存在。大部分金融機構已納入監管範圍，但仍有很多其他機構開辦的金融業務，遊離於金融監管體系之外，在互聯網金融領域表現較為明顯。三是部分金融業務脫離實體。二級市場規模過大、交易行為過於投機、定價明顯偏離合理，對實體無有效支持，扭曲資源配置，甚至造成金融風險。

民盟中央建議，應酌情放緩創新步伐，著力控制主要風險點，敦促金融業務回歸服務實體的本源。銀行業監管方面，應儘快建立統一的監管框架，將全部金融業務納入監管，杜絕跨部門監管套利的空間。建議建立兜底機制，對於未來繼續出現的新業態，暫未設定負責的監管部門之前，由金穩委或其他指定部門密切關注跟蹤。

另外，民盟中央還建議提高直接融資特別是股權融資比重。證券公司應當在部門設置和人員架構等方面實施債券業務一、二級市場隔離，建議項目承做、發行定價和銷售等業務環節由不同業務團隊獨立開展，穩步清理券商大資金類資金池業務。在不發生系統性金融風險的前提下，規範券商資管通道類業務，明確券商資管業務分類和對應槓桿比率。

監管也要留意實體企業控股金融機構的風險點。農工黨中央在其《關於規範實體企業持股金融機構的建議》的提案中指出，近幾年一些實體企業大舉進入金融行業，暴露出不少問題，首先實體企業把金融機構變成自身的融資平台，把金融機構變為大股東的「提款機」。同時，一些實體企業與金融機構形成錯綜複雜的控股關係，它們控制的金融機構，往往公司治理不健全、內控不嚴格，違反國家宏觀調控政策，監管套利嚴重。

防範化解風險，除了對金融亂象的集中治理，關鍵在於推進更深層次的金融改革，建立長效機制防患於未然。

農工黨中央呼籲，儘快明確今後不再允許實體企業控股金融機構，尤其是銀行和壽險兩類金融機構，對於現有的實體企業控股的金融機構，應當在規定時限內做出調整。實體企業參股的金融機構，如果單一機構持股超過一定比例的，在公司治理和內控機制上要做出規定，有效防範利益衝突和道德風險。

民進中央在提案中直言，我國分業監管趨嚴，對金融產品、機構等微觀加強監管，並不能必然保證宏觀金融系統性穩定。一些非金融大型企業出現「金融化」趨勢，我國企業、居民、地方政府部門都具有特殊的脆弱性「體質」等，使得我國系統性金融風險顯著不同於西方國家。此外，我國正處於動能轉換、結構調整階段，如果一味簡單僵化地強調去槓桿，可能會加大和直接引發金融風險。

致公黨中央也指出我國金融監管仍存在諸多薄弱、空白環節，如金融混業經營越發普遍，不同機構、市場、地區間風險傳染加劇；針對新金融形態的監管較為薄弱等。

實際上，在金融深入發展的過程中，風險點已不是孤立的，而是跨市場交互影響，因此金融協同監管亟待加強。為此，多個民主黨派一致呼籲加強金融協同監管，儘快對各類金融業務制訂全國統一的監管規則，跨行業、跨市場動態監控各類資管計劃的風險組合及資產配置狀況，防範和化解混業經營的潛在金融風險。

「要健全金融混業經營領域的統一監管框架，發揮金融穩定發展委員會在金融監管協調、補齊監管短板等方面的作用。」致公黨中央表示，今後需要通過長期的制度建設來鞏固前期治理效果，瞄準存在監管不協調、監管真空等問題的領域，為防風險提供更加持久穩固的保障。

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