基層市場監管綜合執法成效、突出問題及建議
2014年以來，全國陸續開展了市場監管體制改革，工商、質監、食葯監部門由原來的省以下垂直管理劃歸為地方分級管理。隨著工商職能劃轉和體制調整、商事制度改革、綜合執法改革等各項改革的疊加推進，基層工商、市場監管部門的機構編製、崗位職責、機制體制等發生了新的變化，給基層建設和隊伍建設帶來了新機遇和新挑戰。我省工商、市場監管部門按照中央、省委的部署要求，加快推進綜合執法改革，呈現出多元化改革模式，也凸顯了一些矛盾和問題。
一、綜合執法改革基本情況
（一）兩級機構整合情況。市級層面：截至2017年9月的全省統計數據顯示，市級局層面除萊蕪市局實行工商、質監「二合一」以外，其他市局尚未實行綜合執法改革。縣（區）級層面：全省185個縣（區）級局中，已實行綜合執法改革的143個，佔比77.3%；未實行綜合執法改革的42個，佔比22.7%。已實行綜合執法改革的143個縣（區）級局中，實行工商、質監、食葯「三合一」的70個，佔比49%；工商、質監「二合一」的63個，佔比44%；工商、食葯監「二合一」的4個，佔比3%；其他整合模式4個，佔比3%；工商、質監、食葯監、物價「四合一」的2個，佔比1%。機構整合最多的「多合一」單位共有7個。
（二）綜合執法改革模式多元。各市按照省委、省政府部署要求，結合本地工作實際逐步推進市場監管綜合行政執法體制改革，呈現多元化模式。一是體制機構未調整的市局採取「一支隊伍」執法模式。如，濱州市工商局出台綜合行政執法暫行辦法，於2017年將市局承擔的行政處罰許可權全部整合至公平交易局。濟南市工商局於2018年制訂《集中行使行政處罰權若干問題暫行規定》，明確該局公平交易局為市局專職辦案機構，負責立案查處違反工商行政管理法律、法規、規章的各類違法行為，加強公平交易機構與其他業務機構，以及縣區市場監管局之間的銜接、配合，提高執法效能，全面推進綜合行政執法體制改革。二是體制機構已整合的市、縣（區）局執法體系逐步融合。萊蕪市於2016年1月23日根據省機構編製委員會《關於的批複》要求，以工商部門的公平交易執法機構為基礎整合質監部門的執法體系。臨沂市於2016年下半年在費縣、沂水進行綜合行政執法體制改革試點，改革後兩縣市場監管局機構、人員實現整合，撤銷原工商局內設的公平交易局行政執法機構、質監局內設的稽查執法機構，設立事業單位性質的執法大隊，行使原工商、質監部門行政執法許可權。2017年下半年，根據全省統一部署，在臨沂其他10個縣（區）全面實行市場監管領域「二合一」改革，改革模式基本與費縣、沂水兩縣試點改革一致。煙台海陽市場監管局「三局合一」後整合了三局原有執法隊伍，成立綜合執法機構，其中再按照公平交易、食品、藥品、特種設備等行業職能劃分成7個執法中隊。
（三）綜合執法改革效果初顯。一是市場監管職能得到理順。工商、質監、食葯等部門職能整合到市場監管局，縮短了執法半徑，一定程度上解決了職能交叉、多頭執法、互相推諉等監管難題。濟南市歷下區市場監管局推行了「兩融合一下沉」工作法，即「職位融合、業務融合、職能及人員下沉」，領導班子成員交叉分管工商、質監業務，工商、質監工作人員交叉輪換崗位工作，打破了人員和職能界限，並將職能、人力、物力傾斜基層一線，形成了監管合力。二是監管執法效能得到提升。各地通過優化組織機構、工作流程再造、創新監管執法方式，不斷提升綜合監管執法效能。煙台市推行了「六個一」市場監管體制改革新模式，在各縣市區都設立了一個市場監管部門、一支市場監管執法隊伍、一個市場監管信息平台、一個市場監管投訴中心、一個檢驗檢測機構，毎個鎮街建立一個市場監管所，從體制上實現了對市場秩序的全過程、一體化、全覆蓋監管。三是行政成本得到降低。原質監、食葯系統過去沒有基層隊伍、缺乏基層監管力量，通過工商職能劃轉、體制調整和實行綜合執法改革，在原工商所基礎上組建了市場監管所，人員編製、辦公場所、執法資源等都以原工商為主，充分利用現有資源，減少了重複建設，節省了行政經費。經統計，目前已合併的976個市場監管所都是在原工商所基礎上組建的；大部分新組建的基層食葯所使用的是工商所的辦公場所和執法裝備等。
二、目前存在的突出問題
（一）法律法規制約問題。一是執法主體缺失。《公司法》《產品質量法》《食品安全法》等法律法規明確的執法主體是「工商行政管理部門」「產品質量監督部門」「食品藥品監督管理部門」。從嚴格意義上講，基層「三局合一」後，新的市場監管部門行政執法權與現行法律法規不銜接，執法主體沒有法定依據，存在行政複議或訴訟風險。二是法律適用衝突。目前基層合併後，仍各自沿用之前的執法依據。以抽檢方面關於當事人在場這一問題為例：《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第三十條「工商行政管理機關抽樣取證時，應當有當事人在場，辦案人員應當製作抽樣記錄，對樣品加貼封條，開具物品清單，由辦案人員和當事人在封條和相關記錄上簽名或者蓋章。」《質量技術監督行政處罰程序規定》第十五條：「現場檢查由案件承辦人員進行，可以邀請法定檢驗、檢測、檢定、鑒定機構的人員或者有關技術人員參加。現場檢查應當通知當事人到場。當事人拒不到場的，不影響檢查的進行，承辦人員應當在筆錄中載明情況。」，因適用法律依據不同，容易引發程序不合法問題。三是執法程序有別。工商、質監、食葯監各條線執法辦案都有相對完善的程序規定，這些規定一般以總局行政規章和規範性文件形式頒布，基層局必須執行。但各條線在辦案流程、工作期限、許可權分工等方面的規定不盡相同。如，食葯監條線規定，所有案件由案審委一案一審；工商、質監條線則規定，只有較大案值案件和複雜、疑難案件才經案審委審議，基層局案件數量多，極易發生案件積壓超過辦理期限等問題。四是執法人員身份差異。從國家和省級層面，各部門對執法人員的身份資格要求不一致。原工商部門執法機構是機關編製，執法人員全部是公務員身份，而質監、食葯監部門的執法機構為事業編製，執法人員是參公事業編或事業編身份。執法隊伍整合後，執法人員身份資格問題不僅會帶來一定的履職風險，同時由於不同編製的人員在工資、車輛補助、職級變動等方面存在不同政策，會在一定程度上影響執法人員的工作積極性和隊伍的穩定性。
（二）業務系統不兼容問題。據統計，目前基層市場監管局在用的業務系統在30個左右。以威海市所轄「三合一」基層局為例，整合後的業務系統達17個（其中，工商部門5個，食葯監5個，質監3個，綜合業務系統4個）。這些業務系統有的是國家級開發，有的是省級開發，有的在業務專網運行，有的是在省政務外網運行。由於各系統基於不同的資料庫，數據不能連通，數據的提取和錄入不夠方便，有的業務數據需要多次錄入不同系統。如，濰坊奎文區市場監管局公平交易局反映，執法人員每辦理完一件案件，案件信息要分別錄入國家企業信用信息公示系統、執法辦案系統等6個不同系統，而且在錄入過程中不能使用複製、粘貼功能，錄入案件信息的工作量很大，增加了辦案人員的工作負擔。
（三）投訴舉報平台割裂。一是投訴舉報熱線、平台多。基層市場監管局成立後，投訴舉報處理機構要同時面對工商12315、質監12365、食葯12331、物價12358等多條投訴舉報熱線，雖然目前市縣投訴舉報熱線都已整合到了12345市長熱線，但上級業務部門的熱線平台還在，出於數據完整性的需要，還要求對投訴舉報案件數據進行錄入、反饋。近年來，職業打假人有時對同一件案件向所有相關平台投訴舉報，根據工作程序，工作人員對不同來源的案件，都要分別予以答覆、反饋。基層局投訴舉報受理人員工作人員受理、分流、反饋的工作量較大。二是基層工作量大、力量弱。隨著消費者維權意識的增強，加之職業打假人泛濫，近年來投訴舉報數量激增。以位於濰坊市中心城區的奎文區市場監管局為例，該局2017年受理投訴舉報案件達到了1.2萬件，平均每個工作日在五、六十件。該局的東關市場監管所有工作人員9人，管理近7000戶市場主體，2017年受理投訴舉報案件在4000件左右。此外，對有的投訴舉報案件還要分別向不同來源渠道反饋，工作人員不堪重負。
（四）人員素質參差不齊。機構改革的最終目標是構建「大市場、大監管、大服務、大維權」的新格局，要求市場監管人員必須是具備多方面知識的複合型人才。但目前執法人員無相應專業的學歷背景，業務知識體系單一，在日益專業化、規範化的監管工作中捉襟見肘，嚴重製約和影響了執法辦案效果。特別是食品安全、葯械監管、特種設備、質量計量等專業性較強的監管職責，對專業知識和技能的要求更高，需要一定時間的學習和實踐才能逐步形成相應的能力。現有基層幹部的專業知識和監管實踐顯然儲備不足，而機關科室併入的人員或有業務經驗，卻未能與基層形成良好的對接溝通，導致在當前基層的執法實踐中，幹部隊伍的素質難以適應「大市場」背景下新型監管模式的需要，遇到各種專項檢查往往疲於應付，影響了整體監管效能的提升。同樣，機構整合後，原質監執法人員面對工商業務所涉及的800多部法律、法規、規章和規範性文件感覺無所適從。因此大多數人仍然在各自熟悉的領域查辦案件，職能交叉融合比較困難。
三、工作建議
建議以組織國家市場監管總局為契機，進一步加強頂層設計，破解制約問題，提升執法效能。
一是進一步推進深化市場監管法制建設。建議各級人大積極適應市場監管管理體制改革的要求，在現有的法律框架內，加大相關法律法規修訂、調整工作力度，儘快完善市場監管程序法建設，完善相關制度和標準，實現監管執法程序流程再造，為改革提供堅實的法律保障。同時，在總結實踐經驗的基礎上，制定市場監管立法工作計劃，將一些亟須法律支撐的工作納入立法計劃，爭取法律上的突破，比如理順執法體制問題，明確市場監管執法主體的問題等。
二是進一步深化推進市場監管體制改革。為進一步落實《黨和國家機構改革方案》和《國務院機構改革方案》要求，更好地推進實施綜合執法體制改革，建議設區市市場監管機構對區級市場監管機構實行垂直管理，各區市場監管機構以市級市場監管局管理為主，區級政府管理為輔，著力打造高效統一的市場監管綜合執法體系，完善綜合執法隊伍設置，提升綜合執法效能。改革後的市場監督管理綜合執法機構，應統一確定為行政機構、使用行政編製、人員，參照政法部門人員編製管理模式，對市場監管部門行政執法人員實行「專編專用」，確保基層配備足夠的監管人員。
三是進一步推進深化內設機構調整。縣級市場監管機構合併僅僅是走完了第一步，深化改革的任務依然很重。需進一步細化職能，合理配置資源，以保證各項工作的正常運轉。機構改革不是一味作減法，認為機構和人員越精簡越好，而是要結合實際有增有減。在市場經濟條件下，市場監管是政府的一項重要職能，應該得到加強，市場監管部門不應與其他應精簡的部門同樣確定精簡比例，而要適當增加人員編製和相關資源。在執法裝備上予以保障，統一執法服裝、執法標誌，為避免浪費，尊重群眾的習慣認同，以繼續沿用工商部門制式服裝的顏色、樣式，僅對相關標誌進行調整為宜。
四是進一步強化對業務系統的整合規範。結合政務信息資源整合，建議在國家及省級層面對市場監管領域的在用業務系統進行整合，建立統一的基礎資料庫，實現各業務系統在統一平台上應用。整合投訴、舉報平台，對現有的投訴、舉報熱線、平台進行整合，最大限度地減少入口，防止出現重複受理、重複反饋現象。
五是進一步加大對人員的培訓力度。根據此輪改革「整合監管執法隊伍」的要求，著力解決隊伍專業結構、知識結構與具體工作的適應性問題，以滿足大市場監管的客觀要求。具體操作中，可結合實際，調整固有教育手段，豐富教育培訓載體，擴充教育培訓內容。如運用現代電教手段，開展基礎知識交叉培訓，還可以引入優秀師資，開設專題講壇。同時，應注重發揮業務骨幹的標兵作用，建設業務骨幹師資庫，根據工作的新特色、新要求等進行法律法規、執法技能、業務知識培訓，不斷提高幹部隊伍履職盡責的能力。探索實行輪崗交流的幹部人事制度。不僅要推行不同業務條線之間的幹部輪崗，也要開展機關與基層之間的人員交流，尤其是在「三合一」部門融合的背景下，使人員流動起來，有助於保持學習的積極性和隊伍的活力，從而促進知識更新，業務融合。合理配置基層隊伍。發揮年輕幹部接受新知識、新技能能力強的優勢，優化基層隊伍年齡結構，逐步實現基層監管隊伍年輕化。通過多管齊下，努力建設一支高素質的基層幹部隊伍，為市場監管改革發展提供人才保障和智力支持。
山東省工商局
發布單位：中國工商出版社 數字出版部
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