面對「混改」，職業院校欲試還休

不久前，全國職業院校混合所有制改革研討會在山東濰坊召開。會上，已試水和欲試水這種「混合動力」辦學模式的50所高職院校和12所中職學校結盟，共同面對混合所有制改革的困境，尋求破解之道。

實踐早於概念

2014年2月26日，李克強總理主持召開國務院常務會議，研究部署如何加快發展現代職業教育，會上首次在國家層面正式提出職業教育進行混合所有制改革的辦學思路。當年5月，國務院頒布的《關於加快發展現代職業教育的決定》中重申了這一要求，提出探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學並享有相應權利。

這之後，受政策因素鼓舞和帶動，全國先後有10多個省市在相關政府文件中提出要積極探索職業院校股份制或混合所有制辦學形式。2015年，上海市委辦公廳印發《上海市深化教育綜合改革總體方案》，將上海視角藝術學院和上海思博學院作為「混合所有制改革試點」。山東省則於2016年1月在省級層面第一個啟動了混合所有制改革試點，遴選認可了山東海事職業學院等9個職業院校的試點項目。

雖然教育領域「混合所有制」在官方文件中正式提出僅有4年時間，而且主要限定在職業教育領域探索，但實踐層面，一些具有混合所有制辦學特徵的地方探索卻早已出現，並且超越了職業教育範疇。

此次研討會的主辦方山東海事職業學院在2011年就開始嘗試混合所有制的改革。山東海事職業學院是2011年濰坊市政府投入536萬元財政資金，撬動3.6億元社會資本，組建的全日制普通高職院校。目前該學院股權結構為濰坊市金融控股集團代市政府持股1.47%，三家企業分別持股67.79%、15.37%、15.37%。「濰坊市政府的1.47%股份，彰顯著政府引領並監管學院發展的責任。政府正由直接辦學向管理辦學資本轉型，由『管人』為主向『管事』為主轉型，更加關注的是事業的發展和服務的質量與效率。」山東海事職業學院黨委書記、院長王敬良闡述了這一改革的重要意義。

遼寧省教科院副院長高鴻認為，將混合所有制引入職業教育領域，會「一石激起千層浪」，對職業教育的辦學體制、管理體制、投資體制和激勵機制等改革產生深遠影響。同時，也為徹底解決職業教育校企合作「兩層皮」的頑疾提供了可能，推動了職業教育人才培養模式的改革與創新。他指出，之前專家學者們關注研究較多的是改革「是否可行」，當前迫切需要轉向「如何可行」。

推進中的困境

對於混合所有制辦學改革，不少職業院校還心存疑慮，處於觀望狀態。在高鴻看來，這些疑慮包括以下幾個層面。

政府尤其是地方政府，既希望通過混合所有制改革撬動民間資本彙集職業院校，從而減輕財政負擔，又擔心因改革喪失對職業院校尤其是公辦院校的掌控力，更害怕因此損害教育的公益性或致使國有教育資產流失。

職業院校是真正的主角，但目前公辦職業院校普遍擔心因「混改」喪失其在財政撥款、項目申報、教職工福利待遇以及管理和領導層行政待遇等方面的原有優勢，因而參與「混改」興趣不大。

對於企業而言，國有企業資金雄厚、地位優越，無心投入到職業院校尤其是處於辦學弱勢的民辦院校。

私營企業則和民辦院校有著同樣的擔心，怕進入到長期被國有資本壟斷的教育領域後，法律地位和投資收益難以確保。

作為教育領域的一項重大改革，相關法律能否為職業院校的混合所有制探索「保駕護航」是改革能否長久推進的關鍵問題。高鴻認為，就目前狀況來看，態勢不容樂觀，突出表現為相關法律的缺失與衝突。我國現行的《教育法》《高等教育法》《職業教育法》以及《民辦教育促進法》等法律條文，對混合所有制職業院校的法律表述尚屬空白，致使職業院校混合所有制探索中的一些關鍵性問題無法得以明確。此外涉及實施程序方面的法律，在《公司法》《合同法》中同樣未對其進行表述和說明。除相關法律的明顯缺失外，現有法律條文與發展混合所有制的要求也不適應，如混合所有制職業院校目前既無法適用針對公辦院校的相關法規和政策，又可能因其含有國家財政性經費的參與而不符合《民辦教育促進法》中民辦院校的定性，從而處於「非公又非民」的尷尬地位。「彌補法律缺失和化解法律衝突，是職業院校探索混合所有制辦學必須解決的關鍵問題。」高鴻指出。

混合所有制改革進程中，產權是關鍵紐帶。可是高鴻看到，在現有體制框架下，混合所有制辦學面臨諸多短期內不易解決的產權問題。首先是職業院校產權評估問題。職業院校產權因其複雜的產權類型和結構而不易評估，再加上長期以來國家對公辦院校產權評估尚未形成規範，積累了許多產權不明晰的問題。進行混合所有制改革，允許資本、知識、技術、管理等要素參與辦學，無疑又加大了資產評估的難度。其次是職業院校產權流通問題。目前我國教育市場的准入、交易以及競爭規則和退出機制等尚不完善，勢必影響資本進出院校的自由度，加大資本融合的難度。

提振「混合動力」

研討中，上海市教科院民辦教育研究所所長董聖足指出，開展「股份制」和「混合所有制」學校試點，有利於破解辦學體制改革的瓶頸，激發社會力量辦學的積極性，但在實踐探索中也存在一些問題。比如一些採取混合所有制形態辦學的獨立學院和以政府為主導的公私合營學校，在運行中有許多不規範的做法，有違市場公平原則。還有一些公辦校二級學院面向行業企業所推行的「招商引資」及「學費分成」模式，或多或少存在關聯交易和灰色套利行為。

「產權是所有制的核心問題。開展混合所有制學校試點，應該是在明晰學校產權基礎上的一種制度安排。」因此董聖足認為，打破傳統的思維局限及現有的制度障礙，明晰各方投入學校的產權歸屬及所享有的相關權益，從而使各方對學校的發展產生良好的穩定預期，切實增強「混合」辦學的信心，已經成為一個十分重大和緊迫的課題。

「混合所有制的重點不在於混合，而在於混合後的治理結構。」董聖足強調。他認為，在引進多主體參與辦學後，建構科學有效的治理結構，是激發其體制機制優勢，不斷提升辦學質量和辦學效率的基本保障。混合所有制建立的過程，實際上也是學校法人治理結構不斷完善和健全的過程。「建立起產權明晰、多方參與、科學決策、民主管理和運行高效的現代學校制度，既是探索混合所有制學校的最大初衷，也是探索混合所有制學校的最好歸宿。」他說。

此外，他還建議要完善頂層設計，破除制度瓶頸。首先要進一步完善相關法律法規，制定混合所有制學校試點意見，明確混合所有制學校的法律地位、機構屬性、管理體制及退出機制，建立起相應的註冊登記、資產管理、收益分配、質量監控及風險防範等具體制度。同時儘快制定針對混合所有制學校的財政扶持、稅費優惠、金融信貸等配套政策。

董聖足在發言中特彆強調，不同教育階段和不同類型的學校，不一定都適合採取混合所有制的模式。在個人收益率較高、市場特徵更加明顯的職業教育領域探索混合所有制，要比在本應屬於政府基本公共服務覆蓋範圍的義務教育階段探索更有現實意義，社會風險也相對更小。「各地還是應該按照國務院總體部署，先期在職業教育領域進行混合所有制探索為好。」他說。

《中國教育報》2018年04月03日第9版

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