新一輪機構改革——「四大亮點」尋求關鍵突破
2018年2月28日，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》），從而拉開了新一輪黨和國家機構改革的序幕，這一重大決定和重要文件對深化黨和國家機構改革的重要意義、指導思想、目標原則都做出明晰闡述，備受國內外關注。就宏觀角度來看，這一決定和文件精神包涵四大亮點，從而也構成了新一輪黨和國家機構改革主要框架和總體思路。
原文：《新一輪機構改革是在管理模式和思維上的突破》
作者：華中師範大學政治學研究院 牟成文/教授 呂培亮/研究生
一、明晰了新一輪黨和國家機構改革的大方向和總要求：加強黨的全面領導，推進黨的統一領導，形成黨總攬全局、協調各方的領導體系
《決定》明確指出深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，面對當前影響黨的領導諸多問題，相繼闡述了改革要以加強黨的全面領導為統領，以形成總攬全局、協調各方黨的領導體系為目標，以堅持黨的全面領導為第一原則，並闡述了一系列完善堅持黨的全面領導的制度建構，以及最後重申要加強黨對深化黨和國家機構改革的領導，從而明確了這次改革的大方向和總要求是為了加強黨的領導、提高黨的領導力。
不管任何時候、任何條件、任何情況下改革，包括機構改革，都必須立足黨的領導、加強黨的領導、完善黨的領導。
具體來說，其一，堅持、完善和加強黨的全面領導是一切改革的第一原則。新一輪黨和國家機構改革必須把立足、加強和完善黨的全面領導作為第一原則和底線要求，不僅要旗幟鮮明和主旨定調，更要明確強調和堅決執行，以確保黨和國家機構改革的大方向不偏、不倚、不錯。
其二，立足、加強和完善黨的全面領導是一切改革的成功保證。中國共產黨作為執政黨，是中國特色社會主義事業領導核心，因此要把立足、加強和完善黨的領導貫徹到黨和國家機構改革的全過程。
其三，立足、加強和完善黨的全面領導是一切改革的客觀要求。改革涵蓋方方面面利益，涉及各個領域關係，受到多方利益集團影響，且任何改革稍有不慎都會影響全局，甚至關乎國運。改革呼喚和期待中國共產黨堅強有力領導和全面科學謀劃。
二、強調了新一輪黨和國家機構改革的著眼點和落腳點：以人民為中心，全心全意為人民服務，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益
《決定》從改革的初衷是為了更好領導人民進行偉大鬥爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想，到改革的指導思想、目標原則等都緊緊圍繞「為人民服務」，包括優化政府設置和職能配置、建設人民滿意的服務型政府，以及在完善公共服務管理體制、深化人大、政協和司法機構改革、深化群團組織改革、推進社會組織改革、加快推進事業單位改革、構建簡約高效的基層管理體制等6個方面都突出體現以人民為中心的發展思想，從而使新一輪黨和國家機構改革的著眼點和落腳點「為了人民利益、更好服務人民」表現地淋漓盡致。
新一輪黨和國家機構改革，最大用意和最終目標是為了更好服務人民，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。對此，關鍵要做好三點。其一，注重改革理念和改革實踐的同步同行。理念只有落實到實踐中才有意義和價值。因此新一輪黨和國家機構改革，要始終把堅持「以人民為中心」發展理念作為改革的主旋律和總要求，通過理順關係、完善體制、改革不足、職能轉換、效率提高等，來真正體現新一輪機構改革主旨意圖。
其二，堅持問題導向來不斷推動機構改革深入。機構改革直接動力就是解決問題，根本動力是為了更好服務人民。當前，我們黨政機構設置存在諸多問題：一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出；一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位；一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理；基層機構設置和權力配置有待完善，組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高等等。新一輪黨和國家機構改革直面這些問題，對組織機構進行調整完善，以更好地服務群眾，應該看到，最廣大人民群眾是否滿意才是衡量此次改革成敗的唯一標準。
其三，準確把握社會主要矛盾來提高改革成效。新一輪黨和國家機構改革要適應社會主要矛盾變化，集中各方面力量解決發展不平衡不充分問題，以滿足人們群眾多樣化訴求，從而真正釋放出改革的紅利。
三、突出了新一輪黨和國家機構改革的指導原則和行動準則：優化-科學合理、權責一致，協同-有統有分、有主有次，高效-履職到位、流程暢通
《決定》明確了深化黨和國家機構改革必須堅持優化協同高效原則，優化就是要科學合理、權責一致，協同就是要有統有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。必須堅持問題導向，聚焦發展所需、基層所盼、民心所向，優化黨和國家機構設置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮，下決心破除制約改革發展的體制機制弊端，使黨和國家機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同、監督監管更加有力、運行更加高效。
要把優化、協同、高效真正貫徹和體現在新一輪黨和國家機構改革全過程，重點要處理好三對關係：其一，市場配置與政府調節之間關係。改革目標是要處理好政府與市場的關係，這是核心。2013年11月12日，十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是如何處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。在此之前，市場在資源配置中的作用被定性為「基礎性作用」。這就明確了新一輪黨和國家機構改革，要減少政府對具體事務的管理，能讓市場解決的讓市場來解決，能讓社會解決的讓社會解決，黨和政府著眼路線、政策、大政方針，從而切實讓市場真正成為激發市場主體活力和經濟發展的內生動力。
其二，處理好中央與地方關係。《決定》強調要科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關係，賦予省級及以下機構更多自主權，增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方。除中央有明確規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構併入同上級機關對口的機構，在規定限額內確定機構數量、名稱、排序等，這些都將對解決「上下一般粗」，充分調動地方積極性產生重要影響。
其三，行政命令和其他管理方式的關係。第二次世界大戰後，隨著各國政治、經濟、科學、文化等事業的發展，現代政府在發生變化，其總的趨勢是政府職能在總職能中所佔比重越來越小，逐漸讓位於經濟和社會職能。政府職能上變化導致各地政府的管理方式也發生了重要轉變，政府縱向權力減弱，橫向權力增強，由縱向微觀管理向橫向宏觀管理轉化。與之相適應，政府也由單純採用行政命令的直接管理逐漸轉向採用經濟和法律手段進行間接管理。新一輪黨和國家機構改革，不僅僅是在機構等形式上進行改變，更是在本質上的管理模式和行事思維上進行突破，更加註重採取經濟的、法律的、社會的等多樣化手段進行治理，從而最大限度實現改革的最終目的和根本用意——提高治理效果，更好服務人民。
四、彰顯了新一輪黨和國家機構改革的邏輯脈絡和總體思路：「黨的領導-引領方向，強調法治-循序漸進，建章立制-保障長遠」
《決定》共八個部分，宏觀來看，每個組成部分都強調要堅持黨的領導，在黨的領導下進行改革，把加強黨對一切工作的領導貫穿改革各方面和全過程，從而明確了新一輪黨和國家機構改革的大方向和總要求。強調法治，注重循序漸進是整個《決定》主旋律和基本要求。改革最終要達到什麼程度或者以什麼樣形式呈現，實際上每個部分都強調和明確了要建章立制，以不斷構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系。
要確保在新一輪黨和國家機構改革過程中，真正沿著黨的領導、法治軌道、建章立制總體思路改革到位，需要注意以下三個問題。其一，堅持黨的領導重在政治領導。在新一輪黨和國家機構改革中，黨要注重在大政路線方針政策方面進行領導，在大方向和大布局上要發揮統領和決定作用，而在具體操作、落實執行等微觀領域，則要注重統籌協調，調動各方積極性。
其二，確保法治與改革二者間良性互動，相得益彰。正如《決定》中所說，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。必須堅持改革和法治相統一、相促進，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，依法依規完善黨和國家機構職能，依法履行職責，依法管理機構和編製，既發揮法治規範和保障改革的作用，在法治下推進改革，做到重點改革於法有據，又通過改革加強法治工作，做到在改革中完善和強化法治。
其三，建章立制確保機構改革不折不扣落到實處。新一輪黨和國家機構改革是一場涉及面廣的系統性、全方位改革，而且，本輪機構調整方案公布後，按照整體的策略，首先會在中央和省級層面實施，待上面的改革基本完成後，再在地市、縣、鄉鎮等層面全面推開。同時，機構改革直接和每個人的切身利益直接相關，以及我們這麼多年來形成的最大問題是部門利益作祟，權力部門化，部門利益化，部門利益個人化，等等。因此，要確保新一輪黨和國家機構改革沿著既定設想和規劃展開，除了加強黨的領導之外，更重要就是形成一系列規章制度，通過看得見、摸得著的制度規矩來確保改革不折不扣進行到底。
文章原載於社會科學報第1601期第3版，轉載請註明出處，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。
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