裴新生 I 縣級城市在我國城鎮化中的作用及規劃應對——基於實踐案例的幾點思考

裴新生

上海同濟城市規劃設計研究院規劃設計三所所長

城鄉統籌規劃研究中心常務副主任

一

我國城鎮化發展的宏觀背景

1.縣城單元在我國城鎮化中的地位和作用

我們把全國的城鎮按照行政等級分為幾個層次：一是直轄市、省會城市，城鎮人口佔比有所下降，與實行非常嚴格的人口控制有關；二是地級市，城鎮人口佔比也明顯降低；而縣級無論是城鎮人口還是經濟總量佔比均在提高，「五普」至「六普」十年間，縣級單元城鎮人口佔比提高4.5%，GDP佔比提高2.7%。從數據分析來看，縣級單元在城鎮化發展中發揮著基礎性作用，並且還有進一步強化的趨勢。

全國各行政等級城鎮的城鎮人口及GDP比、城鎮人口及GDP比重變動（五普-六普）

2.中部地區的人口迴流趨勢

我們在中部地區一些城市的規劃調研中發現，人口迴流已經開始出現。中部地區原來有大量農民工流向珠三角、長三角，但現在流出人口在減少，河南、湖南、湖北、江西、安徽等人口流出大省均出現了人口迴流傾向。而且從意願調查來看，僅半數進城務工農民工打算在務工地長期居住（據衛計委流動人口動態監測，僅54.2%的進城務工農民工打算在務工地長期居住）。在這種人口迴流的大背景下，迴流的人流向哪裡、如何生活？這可能就是我們必須要思考的問題。由於特大城市嚴格控制人口規模，大中城市的高房價、高生活成本擠壓，縣級單元未來應該是一個非常重要的載體。

人口流動情況

3.中東西部地域差異

縣級單元要素集聚能力存在巨大的地區差異。城鎮化評估，需要分析人口發展和經濟發展是否匹配。經濟增長能不能夠容納這麼多人口的城鎮化。我們把各省根據縣級單元的人口增長和經濟增長做了一個分類比較，可以歸納為四類。其一是人口和經濟佔比都在提高，比如說山東、河南，立足於本土的內生動力的非常強，可以說是一種良性的增長。第二類是湖北、湖南、貴州等，人口增長比較快但經濟佔比在下降，我們就需要思考是否是一種可持續的增長。還有福建、東北三省，這類省份縣級經濟增長對人口集聚的拉動不明顯，表現為人口佔比在下降而經濟佔比提高。另外，江蘇、浙江、甘肅、廣東這幾個省，縣級人口、經濟佔比均在下降，縣級單元存在衰退的可能。

2000年-2010年省級單元縣人口比重和GDP比重變化

二

實踐案例與思考

通過以上對全國層面的簡單梳理，可以總結出縣級單元在我國城鎮化中發揮著基礎性作用並且地位還有進一步強化的趨勢。同時縣級單元要素集聚能力存在著巨大的區域差異。這就帶來我們差異化的規劃對策問題。下面，結合高唐、瓦房店、輝縣、會寧幾個案例分享城鄉關係、全域規劃和縣城提質三個方面的思考。

1.城鄉關係：因地制宜

（1）高唐案例

高唐是山東的一個縣，縣城是典型的龍頭企業帶動發展的內生型城市。高唐有時風、泉林和藍山三大集團都是本土企業。比如泉林集團，用農作物秸稈來造紙，用的原材料是周邊的、也為當地提供了大量的就業崗位。縣城的產業都是圍繞這三個企業運作，當然也有很多問題，如工業用地布局等。

泉林模式及輻射範圍

高唐另一個典型的特徵是本地雙棲城鎮化，人口跨縣流出非常少，縣城製造業帶動的就業崗位持續增加，同時因為是一個典型的平原地區、交通非常方便，使得城鄉兼業，即就業在縣城、鎮區，居住在村莊，早晚通勤的現象十分普遍。在這種模式之下，我們是不是還按原來的城鎮體系規劃模式去打造傳統的中心鎮、重點鎮？我們認為應該是形成一城一圈。進一步加快縣城發展，提升人口、產業集聚能力，提升城市功能、改善環境質量；對於其他的小城鎮，主要是維持一個基本公共服務的改善、以服務三農為核心的目標。這就不是我們原來打造一個等級分明城鎮體系的規劃思路。

（2）輝縣案例

輝縣是太行山南麓的一個縣級市，也是河南省提出來打造百城提質的第一批樣板城市，工業基礎較好，同時旅遊資源非常豐富，太行山最美的風景在輝縣。隨著資本下鄉，包括公眾對商業文明的重視，我們認為輝縣可依託本地旅遊資源來發展，圍繞全域旅遊，依託景區帶動周邊城鎮發展。所以我們提出城鎮組群的規劃思路，強調城鎮組合發展，以資源要素的分布為切入點，構建城鎮組群。比如北部山區既有旅遊景區又有傳統的產業，未來可以形成各城鎮承擔不同職能的組群。我們認為在這種類型的規劃裡面，城鄉關係又體現出另外一種不一樣的模式。依託良好的資源和發展條件，各城鎮能夠發揮自己的特色，又能夠很好地利用快捷交通、享受便捷的服務。

輝縣縣域城鎮空間結構規劃圖

（3）會寧案例

甘肅會寧是紅軍會師的地方，它是西部地區的典型代表，發展動力不足。但會寧有一個特點，它是高考明星縣，很多教育優勢資源集中在縣城。但由於地形的關係，縣城沒辦法服務整個縣域，所以仍然需要回到相對傳統的城鎮體系上，需要圍繞兩個鎮來打造副中心。特別體現在公共服務設施上，中小學校、幼兒園，需要有合理的布局，這樣才能夠滿足廣大的城鄉居民對公共服務和生活需求。對於會寧來說，等級分明的城鎮體系就是很好的模式。

縣域鎮村空間結構規劃圖

2. 全域謀劃：「底線+戰略」思維模式

以我們長期跟蹤的瓦房店為案例談談全域謀劃。瓦房店的特點一是縣域經濟較好，在全國百強縣的排名比較靠前。二是軸承產業特色比較鮮明。三是海岸線很長，農業、海洋、旅遊資源都非常豐富。

首先，底線管控，我們依託遙感技術，識別瓦房店全域生態敏感區，明確生態本底，劃定了生態紅線來實施分級管控。至於永久基本農田線的劃定，科學與否不討論，必須也要劃定。

瓦房店生態保護紅線劃定

底線之外，最難劃的線是什麼線？是城市增長邊界，這就涉及到戰略判斷。上一輪規劃確定的城市的主導發展方向是向東沿海發展、戰線拉得太長，從現實來看中心城區建設用地實施度低。這一版規劃中心城區有行政區劃調整（中心城區一河之隔兩個鎮劃入瓦房店）以及哈大高鐵通車兩大機遇，城市發展有了新的選擇空間，為此從空間上我們修正了上版規劃的問題，提出了城市發展的新方案。所以我們認為那個增長邊界的劃定更能體現戰略思考，考驗規劃師是否有長遠的眼光，是否有戰略性的思維，是否能夠適應城市發展的需要。

瓦房店中心城區範圍的比選方案

3. 縣城提質增效：補短板、提升品質

繼續以輝縣作為案例，輝縣是河南省第一批「百城建設提質工程」的45個城市之一，經濟比較發達，在河南省排名20位左右。但縣城的短板也非常突出，一是基本沒有綠地，中小學校布局有問題，公共服務設施配置不足；二是交通擁堵，小城市也有很嚴重的城市病。主幹路很寬，但是基本沒有支路，毛細血管不通。

這次規劃圍繞著中心城區提質增效，補哪些短板、怎麼提升功能？一是提升城市級功能，如文化功能、體育功能、產業創新及研發功能；二是打造十分鐘生活圈，並基於生活圈建設社區中心，進一步配置必要公共服務、社區管理、醫療衛生；三是建設功能融合、形態契合的開敞空間系統，梳理好山水關係，構建四大主題慢行綠道網路，形成體驗自然的共享開放空間網路，把傳統的山水關係予以恢復。

輝縣開敞空間系統

4. 小結

縣級單元在未來的城鎮化發揮著重要作用，特別是在未來的人口迴流的作用推動下，縣城的承載更關鍵。我國地域遼闊，東中西部差異巨大，一定要依據各地的差異化特徵，因地制宜地制定城鎮化發展路徑和發展戰略。城鄉關係仍然是我們縣域規劃中需要重點考慮的問題，要尋找合適的發展模式。全域規劃的思維，重點是體現底線規劃，同時對縣城而言增長邊界的劃定一定要有戰略性的思考。縣城建設普遍存在綠地、公共服務設施不足等問題，以人為本導向下，縣城補短板較為關鍵。

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