快速增長時期中小城市空間擴展及規劃應對

中小城市是推進新型城鎮化戰略的重要載體，是支撐鄉村振興戰略實現的空間前沿，在我國經濟社會發展中起著極其重要的作用。近年來山東省的中小城市發展較快，用地增長迅速，在空間布局的科學性和空間增長的有序性方面上的問題暴露出來。這表面上是城市用地，尤其是居住和工業的用地規模快速增長超過了規劃預期，卻沒能及時為其發展提供空間引導而致使無序擴張或者在規劃用地範圍內為其擴大發展空間所引發的；實際上，是在規劃編製上忽視城市遠景規劃的指導作用，在規劃實施上缺乏有效的城市增長管理工具，在用地配置上無視城市不同發展階段的用地結構差異性而造成的。因此，應從以上3方面對快速增長時期的城市空間擴展中暴露出的問題提出規劃對策。

（1）利用遠景規劃，謀求城市空間布局科學、空間特色突出。住房與城鄉建設部早在1991年頒布的《城市規劃編製辦法》中，就提出了編製城市遠景規劃的要求。城市遠景規劃的重點在於城市遠景空間布置，它應指導城市總體規劃或分區規劃。因此，城市總體規劃編製中必須加強城市遠景發展研究，以城市化進入穩定發展階段為時限，從比遠期規劃更長的時間、更大的空間來審視城市發展的大方向、大結構和大設施。當城市建設超出規劃用地邊界卻又難以及時修編總體規劃時，城市遠景空間布局、路網結構和設施布置能夠對城市各項建設用地的繼續擴展提供指導，有助於減少規劃滯後時城市空間擴展因為失去指導而出現無序擴展。這一方面，避免「階段合理而整體不合理」所引發的城市功能分區日益模糊和工業-居住更加混雜問題，增強了城市空間布局的科學性；另一方面，提供了在更大空間尺度上處理建成環境與自然環境關係的條件，有助於提高地形地貌契合度和歷史城區保存率，突出城市空間特色的地域性。

（2）引入增長邊界，促進城市空間形態經濟、空間增長有序。城市遠景規劃雖然能夠促進城市空間合理擴展，但也容易造成城市用地集約度和形態緊湊度的降低。因此，在保證城市空間合理擴展的同時，還應對其加以約束。在現有的城市空間擴展約束中，規劃區是城市、鎮、村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需要而必須控制的區域，由於所涉及範圍過大而難以有效地控制城市用地增長；規劃建設用地邊界只是城市空間眾多發展可能中的一個，快速增長時期城市建設用地規模頻繁超過預期令其作用嚴重減弱。美國控制城市蔓延最為成功的技術手段和政策工具——城市增長邊界(Urban Growth Boundary)，區分了需要開發利用的城市發展用地與需要保護的農耕地或空地的界限，並有效地將城市建設約束在界限之內，值得借鑒。為此，在城市規劃區和規劃建設用地邊界之間增設城市增長邊界，解決用規劃區控制顯得過於寬鬆而用規劃建設用地邊界控制又缺乏彈性的弊端。可見，在利用規劃建設用地邊界控制城市空間擴展失效的情況下，城市增長邊界較城市規劃區邊界而言，必然有助於提高城市空間形態的緊湊度和土地使用的集約度，也必然提高城市用地——設施的協調性。另外，城市增長邊界的設置必須考慮城市建設突破規劃建設用地邊界後的進一步發展問題，從而提高了城市空間增長的持續性。

（3）承認用地結構階段差異性，不強求城市發展階段完整性。快速增長時期，城市各類空間擴展通常是非均衡的，建設用地結構存在階段性差異，表現為工業、居住、道路用地優先發展，佔地比例遠遠超出《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)。調查新一輪城市總體規劃的土地使用現狀，發現山東省27個縣級市中有17個的居住用地比例和13個的工業用地比例高於標準。另外，還存在綠地過少、道路過多的通病。因此，承認城市不同發展階段的用地結構差異性，在快速增長時期靈活把握用地平衡，優先保證工業、居住、道路等用地需求，在發展中逐步完善、提高；同時，結合遠景空間布置和現狀用地布局形成有一定鬆散度的城市空間形態，留出公益性設施和公共空間的發展用地，不必強求城市發展的階段完整性。

（作者：陳有川  陳朋  韓青 單位：山東建築大學建築 本文是在陳有川教授發表的《城市規劃》期刊論文——「快速增長時期中小城市空間擴展及規劃應對」基礎上修改完善而來）

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！