城市生態功能區規劃與實施的國際經驗及啟示——以大倫敦地區和蘭斯塔德地區為例好文回顧
摘要：目前城市生態規劃的工作重點已經逐步轉移到生態功能區的劃定和實施，確保生態保護工作在空間上落地、納入規劃管理體系。近年來國內深圳、北京、武漢等大城市紛紛通過空間管制、基本生態線管控等方式，探索快速城鎮化背景下生態資源保護的方法。然而，面臨「發展」與「保護」的矛盾，這類生態功能區規劃在實施中困難重重。本文選取大倫敦和蘭斯塔德兩個特大城市地區作為案例進行對比研究，旨在對我國的生態功能區規劃實踐提供經驗借鑒。研究顯示，生態功能區規劃編製與實施，應注重生態功能區政策制定的剛性與彈性，明確生態功能區的補償與主動發展機制，構建生態功能區規劃實施的法定體系。
引言
城市生態資源保護並不是一個新課題。西方國家19世紀以後的工業化大發展引發的環境問題，是現代城市規劃的源頭，也催生了現代生態城市的基本范型。然而，在很長一段時期內，傳統城市規劃對生態學理論的融合不足，往往局限在自然生態要素的外在表象結合，缺乏對城鄉空間內在運行生態機制的系統研究；在城市地區各類發展訴求對土地資源激烈爭奪的背景下，生態規劃因為缺乏城市規劃的空間支撐和機制保障，實施力度不足。此後，生態規劃工作的重點逐步轉移到「分區實施，分類管控」，將城市中具有特定生態環境、發揮特定生態功能的地理區域界定為生態功能區（eco-functional zone），制定配套管理方案。這一路徑的最大優勢在於一旦方案落地，再配以強有力的法規和管理體系，城市生態保護工作就有了堅實的落腳點。
國外倫敦、巴黎、慕尼黑、莫斯科等城市很早即開始探索通過綠帶、綠楔等手段，明確土地用途、開發強度等使用規則，實現生態功能區的保護。近年來，國內深圳、北京、武漢等城市紛紛通過空間管制、基本生態線管控等方式，探索城市生態資源保護、生態格局構建的方法，取得了一定的成績。然而，北京早在1958年總體規劃中即提出劃定綠化隔離地區，並在此後歷版總規中予以堅持，但綠化隔離地區仍不斷受到蠶食，規劃綠地面積已經由1958年的350k㎡減少到2000年的241k㎡；2005年北京在國內率先探索採用「規劃支持系統」，科學編製限建區規劃，但並未出台相應的規劃實施政策，缺乏推動規劃實施的有效手段。成都、杭州等城市近年來開展了「非城市建設用地」的規劃探索，但主要是從生態因素本身出發劃定城市增長邊界，忽略了城市發展的實際需求，缺乏操作的彈性，在實踐中收效甚微。2005年深圳在全國率先劃定了「基本生態控制線」，並頒布了相配套的《深圳市基本生態控制線管理規定》，從規劃編製、規劃管理兩方面實現了我國生態規劃領域的創新，但實施過程中飽受生態線的科學性與合理性質疑，發展與保護、剛性與彈性等矛盾和問題一直存在。可以看出，在快速城鎮化背景下，我國的城市發展與生態保護往往存在劇烈的矛盾，生態功能區規劃制定和實施的制度設計亟待加強。
從國外城市的發展經驗看，在不同的政府治理模式、規劃實施制度條件下，生態功能區的實施策略和實施效果有顯著區別。本文選擇大倫敦地區和蘭斯塔德地區進行比較研究，旨在探討其生態功能區規劃實施的共性規律，以期對我國城市生態功能區規劃制定和實施的制度設計提供借鑒。之所以選擇這兩處特大城市地區，一方面，兩地區都經歷了50年以上的生態功能區保護歷程，取得了一定成效，在全球規划行業中產生了深遠影響；另一方面，兩地區的城鎮化背景、政府治理層級、規劃體系模式等均存在顯著區別，有利於對比研究，找尋共性規律（表1）。
②由於法制傳統和管理體制不同，不同國家城市規劃法存在差異，城市規劃的主管部門設置、管理重點也有所差別。不同國家的城市規劃管理體系可以劃分為兩種類型：一是利用法定規划進行控制，如美國的區劃和德國的建設規劃；二是根據規劃對項目許可進行審查管理，如英國的結構規劃和地方規劃。也有學者將這兩類規劃管理模式分別稱為「控制型」規劃和「指導型」規劃
表1 大倫敦地區和蘭斯塔德地區生態功能區保護政策的基本情況
1 倫敦：審查管理與環城綠帶保護
1.1 綠帶政策的發展沿革
倫敦是全球最早採用環形綠帶控制城市蔓延式發展的城市之一。為了應對城市無序拓展、環境質量下降等問題，大倫敦區域規劃委員會（Greater London Regional Planning Committee）於1935年第一次正式提出用綠帶為未來發展提供開敞和休憩空間。1938年，英國議會通過了倫敦及周邊城鎮的《綠帶法案》（Green Belt [London and Home Counties] Act），試圖通過「國家購買城市邊緣地區農用土地」的模式保護農村地區，防止城市過度膨脹。然而，由於資金缺乏，特別是綠帶控制缺乏必要的法律依據和統一規劃，結果收效甚微【到1962年，地方政府根據1938年《綠帶法案》購買的綠帶土地總計只有約145k㎡，不足當時倫敦綠帶總面積的5%】。
1945年大倫敦規劃提出在倫敦建成區之外設置5英里「綠帶」，作為倫敦的農業和遊憩地區，阻止城市過度蔓延，成為日後倫敦及周邊地區制定相關綠帶規劃的基本依據。1947年《城鄉規劃法》將開發權「國有化」，明確幾乎所有的土地開發活動都必須在獲得政府頒發的規劃許可證後才能進行，奠定了綠帶實施的法律基礎。1955年，英國住房和地方政府部（MHLG: Ministry of Housing and Local Government）正式以立法的形式明確「綠帶政策」（Green Belt Policy）作為一項重要的城市規劃控制手段，此後，綠帶政策作為英國城鄉規劃的基石之一，穩定執行至今。
英國政府專門頒布了綠帶規劃政策指引（Planning Policy Guidance Note 2: Green Belts），對綠帶的作用、土地用途、邊界劃分和開發控制等內容做了明確規定。綠帶的劃定由地方規劃執行，相關的土地所有者和普通民眾以公眾諮詢的方式參與確定過程。以倫敦為例，大倫敦規劃中的綠帶由8個縣郡規劃和30個地方機構制定的地方規劃綜合設計而成。一旦被確定為綠帶，將由具有土地開發權的政府一次性給予土地所有者賠償，之後將不會更改規劃用地性質。法律並未對需要劃入綠帶的土地類型做明確規定，而是確定了地方政府劃定綠帶邊界的基本原則：（1）符合地方可持續發展的需求；（2）排除無需保持永久開敞的土地；（3）確保在城市與綠帶之間規劃預留「保障土地」，滿足超過規劃期限的長遠發展需要；（4）用容易識別和可永久持續的地物特徵劃定邊界範圍；（5）如果村莊對綠帶的開放性具有重要作用，那麼村莊應當包含在綠帶中，否則應從綠帶中排除。
英國政府指出「除了非常特殊的情況，任何對綠帶有害的開發都不會被批准」。在綠帶內允許開發的類型主要包括：農業、林業、戶外運動和戶外遊樂、公墓、現有房屋的限制性改善、現有村莊的限制性再建、現有發達地區的限制性開發或再開發、現有建築的翻新再用、礦物提煉和一些諸如大學的開發等。由於綠帶邊界的改變在所難免，英國政府一直堅持「增減掛鉤」的方式，地方政府要求開發商在綠帶進行開發活動時，必須在別處建設一片綠帶，以保證綠帶總量的動態平衡。
1.2 綠帶政策的實施機制
綠帶政策是在英國規劃許可體系下實施的。大倫敦綠帶主要分布在倫敦都市區內，包括大倫敦地區和周邊若干郡縣（圖1）。其中，大倫敦地區包括31個倫敦自治市（London Boroughs）和倫敦市（City of London）、威斯敏斯特市（City of Westminster）。
圖1 大倫敦地區綠帶
大倫敦政府主要負責戰略層面的結構規劃（structure plan），重點是戰略性和協調性，一般並不直接規定土地利用的方式和強度；倫敦自治市全面負責地方規劃（local planning），能詳細指導某一地區土地利用的政策，提供本地區更明確、更詳細、更具體的發展藍圖【1980年代，撒切爾執政時代的保守黨政府推行了一系列自由化傾向的改革措施，撤銷了大倫敦議會，規劃權力的重心進一步下移。1997年布萊爾領導的工黨政府上台以後，進行了一系列改革，1999年，英國國會通過《大倫敦市政府法案》（Greater London Authority Act 1999），恢復成立大倫敦政府，但其權力相對大倫敦議會更小】。英國規劃實施的核心是地方政府根據結構規劃和地方規劃，對項目許可進行審查管理【審查管理模式認為未來發展是不確定的，對規劃所確定的發展方案、規定、政策必須具有靈活性，否則難適應不確定的未來。所以規劃所規定的政策應當是指導性，而不是指令性的。這種「指導型的規劃」體系（Discretionary System）具有相當大的靈活性，是一種開放性的規劃管理模式，政府在開發控制中擁有很大的自由裁量權】。因此，從編製到實施，規劃權力都集中到了郡縣和自治市這一最基層政府。
英國土地所有權私有、開發權國有，地方政府財政稅收與土地開發沒有必然關係，使得英國地方政府對建設用地的訴求遠不如我國城市強烈。由於英國民眾對公園、大型綠帶、郊野綠地的需求日益增加，綠帶建設已在英國政府、英國民眾之間達成共識，地方政府能夠始終將綠帶作為重要的公共利益，在事關綠帶保護的大是大非上始終站在資本的對立面，每一屆政府都不敢觸碰削減綠帶這條「高壓線」。這也是英國綠帶能夠多年堅守的重要原因。
此外，法律規定市民參與規劃全過程。各自治市的居民可以通過強有力的公共參與來監督政府的規劃決策。在倫敦，任何規劃決策的修改，必須通過法定程序，進行廣泛的聽證，並獲得大多數居民的同意。社區居民強有力的公共參與，可以較好地避免政府與開發商之間的妥協。英國地方政府具有高度的規劃決策權，居民具有較強的公共參與權，這些因素是綠帶政策有效實施的基礎。
1.3 綠帶政策的實施效果
從倫敦的實踐來看，綠帶政策是非常有效的。1946年批准的《大倫敦規劃》（Greater London Plan 1944）建議的綠帶超過了2000k㎡。此後，綠帶中的建設大多為相容性建設，綠帶中的新開發建設活動的增長速度遠遠低於綠帶面積的擴展速度。截至2003年，劃入倫敦綠帶的土地總面積達到5129k㎡，最大寬度達到30km。
然而，綠帶政策的實施過程中，一直充滿爭議。綠帶的負面影響主要包括：增加交通距離和交通成本；加重農業地區的開發壓力；造成城市土地供應緊張，影響了住房的充足供應；無法滿足綠帶內居民發展的訴求；不利於綠帶內環境質量的改善。特別是綠帶內的土地大部分是農業用地，近年來，英國傳統農業收入呈直線下降的趨勢，綠帶中的農民迫切需要多樣化經營，如修建旅館、商店，開發旅遊等，以獲得更多的收入，但苛刻的限制條款使這些要求不能得到很好的滿足。同時，儘管綠帶政策規定了一系列強化實施的措施，如地方政府應當設法提供可達的通道、室外運動和休息活動的機會，改善損壞和廢棄的土地等，但由於實施動力不足、資金缺乏等原因，綠帶中一些地方基礎設施落後、環境質量欠佳。
為了彌補綠帶政策的不足，近年來，英國一些地區探索了「綠色地帶」、「戰略空隙」、「農業緩衝區」和「綠楔政策」等新的生態功能區政策。這些政策原本是在農村城鎮周邊實行的一種綠地規劃模式，其作用和控制內容與綠帶政策基本相似，最主要的區別是政府可以自行修改相關綠地規劃，以及時滿足城市建設的需要，保證政策的彈性。
2 蘭斯塔德：法定規劃與綠心保護
2.1 綠心政策的發展沿革
荷蘭蘭斯塔德地區包括50多個城鎮，總人口超過700萬，占荷蘭總人口的45%，而佔地面積只相當於荷蘭總面積的26%，是荷蘭經濟發展的重心地區。該地區住房需求增長率達到15%，在基礎設施、就業空間（尤其是港口地區）、自然空間、水資源儲備以及娛樂空間等方面的增長需求超過荷蘭其他地區。空間用地資源短缺成為該地區的持續問題。
蘭斯塔德並不是一個行政區域，而是一個由眾多大城市和小城鎮構成的鬆散城市群。該城市群跨越4省，包含了荷蘭最大的4座城市。各城鎮圍繞內部約400k㎡的農業區環狀布局，形成獨特城市群形態，該農業區被稱為「綠心」（圖2）。
圖2 蘭斯塔德綠心和城鎮布局
1950年代以來，隨著城市發展對空間需求的增加和農業本身規模經濟的擴展，「綠心」成了城市化過程中城鄉用地矛盾最突出、空間爭奪最激烈的區域，在管理與利用上產生了一系列的問題與衝突，「綠心」逐漸受到蠶食。1960年代以來，荷蘭開始採取措施應對蘭斯塔德地區城鎮的盲目擴張和無序發展。在五次國家空間規劃中，均對「綠心」提出了保護措施（表2）。
表2 荷蘭五次國家空間規劃對「綠心」的保護政策
2.2 綠心保護政策的實施機制
荷蘭的規劃體系採取法定控制的模式，分為全國層面的空間規劃、省域或區域層面的結構規劃、城市層面的結構規劃和土地利用規劃等。根據法律規定，只有土地利用規劃是法定規劃，任何的開發建設必須符合土地利用規劃的規定和要求。由於地方政府編製的土地利用規劃是唯一的法定規劃，中央、省級政府編製的空間戰略和結構規劃只有政策指導作用，地方政府是規劃的主體。中央政府通過監督、政策指導和非正式接觸等方式，對地方政府施加影響（表3）。
表3 荷蘭不同層級政府的不同規劃職責和規劃工作內容
蘭斯塔德地區包括50多個城鎮，並不存在統一的城市政府，因而「綠心」的保護政策主要依賴國家和區域空間戰略提出。中央政府通過對地方政府的政策指引，要求地方政府在土地利用規劃中予以落實保護政策。此外，1980年代以來，蘭斯塔德地區先後出現了一系列非政府以及政府性質的協調機構，協調該地區的發展與管理。如綠心平台（Green Heart Platform）是首個由國家相關部委、省政府、環繞「綠心」的4個主要城市及其市政部門與相關團體共同組成的綠心管理職能部門，主要職能是保護「綠心」，以及承擔國家政策的執行與監督工作。
1989年，荷蘭出台了自然政策規劃，提出了「生態重要結構」（Ecological Main Structure）理念，納入「生態重要結構」的綠地可得到法律保護。自然政策規劃在區域範圍內極大促進了蘭斯塔德與「綠心」的生態保護與環境建設。1998年「綠心」正式被命名為荷蘭的「國家景觀」（National Landscape），其中的開發建設受到了更為嚴格的控制。
2.3 綠心保護政策的實施效果
儘管荷蘭將「綠心」保護作為國策，50多年來堅定地執行，但很長一段時期內，其實施效果並不如人意。1970—1990年，「綠心」政策在阻止蘭斯塔德朝中心開放空間發展方面的效果不佳，「綠心」內的住宅增長速度超過了周邊城市。究其原因，主要有三方面。（1）政策制定的彈性不足。1980年代以前的「綠心」保護政策，秉承「保證『綠心』永遠天然無損」的理想目標，但綠心內有大量的居民，也是荷蘭溫室園藝業最發達的地區，地方政府發展的訴求強烈。（2）政策的制定與實施脫節。國家空間規劃制定的嚴格限制「綠心」內開發的政策，需要地方政府的土地利用規劃落實，但地方政府並不重視「綠心」政策，「綠心」中的眾多小城鎮不遺餘力地招商和吸納外來居民【由於政治體制的原因，儘管中央政府能夠通過財政支出的手段對地方政府施加影響，但總的來看，中央政府政策的貫徹並不順暢。主要原因是各級政府之間的關係高度商業化，各級政府之間對簿公堂已是常事。此外，隨著新經濟和新技術的發展，空間規劃的規模和內容所涉及的範圍進一步擴展，編製和實施過程更加複雜，各級政府之間的協調難度增加】。（3）政策實施的法規不明確。雖然荷蘭規劃體系要求各級政府實施空間規劃，但是只有城市土地利用規划具有法律地位，這就致使「綠心」政策的執行有規無法。
1990年代以來，荷蘭政府開始反思城鄉二元對立問題，「保護」不再是「綠心」政策的唯一目標，「綠心」地區的政策更加彈性，除了嚴格控制商業及居住發展外，政府鼓勵在「綠心」內積極發展旅遊、休閑等服務業，甚至允許有條件地建設具有區域重要性或很高經濟效益的政府項目。同時，國家生態重要結構、國家生態網路、國家景觀等一系列法規及規劃建設指引，也為「綠心」的保護提供了法律依據。在這一背景下，「綠心」得到了良好的保護與恢復。
3 對我國城市的啟示
「生態功能區」的源頭是「生態」，但影響涉及經濟、社會、行政、法律等多個層面。生態功能區規劃的編製與實施，不僅需要基於生態學原理的科學支撐，更需要強有力的制度支持。我國目前仍然處於快速城鎮化時期，「發展」仍是地方政府的第一要務，長期以來沒有找到合適的路徑解決「發展」與「保護」的矛盾，導致生態功能區規劃實施效果不盡如人意，生態環境逐步惡化。從大倫敦地區和蘭斯塔德地區的經驗來看，未來我國的生態功能區規劃實施，需要從政策的剛性與彈性、主動與被動、民主與法治等方面探索更加合理的制度體系。
3.1 注重生態功能區政策制定的剛性與彈性
英國是世界上最早完成城市化的國家，到1911年城鎮化率已經達到78.1%，綠帶政策開始執行的時候，英國已處於城鎮化後期、郊區化階段。換句話說，英國綠帶政策所要控制的是由郊區化所引發的城市蔓延，這種城市蔓延的動力機制來源於對更好生存空間的追求，相對而言是一種彈性的需求。蘭斯塔德「綠心」保護政策開始提出是在1960年，荷蘭城鎮化率為59.75%，仍處於快速城鎮化發展時期。「綠心」政策所要控制的是城鎮化帶來的空間擴張，這種擴張是一種剛性需求，需要提供「進城農民」新的就業崗位與生活條件，單純的以「控制」為核心的保護思路難以實施。因而，在城鎮化快速發展時期實施生態功能區政策的難度遠遠高於城鎮化成熟時期。
即使是位於郊區化時期的大倫敦地區，「在城市與綠帶之間規劃預留用地滿足長遠發展需要」也是綠帶劃定的基本原則。由於部分地區綠帶邊界往往恰好劃在建成區的邊緣，留給城市自身可利用的開發空間並不充足，造成城市土地的供應緊張。蘭斯塔德地區在1960—1990年代的快速城鎮化時期，將「保護」作為綠心政策的唯一原則，但並未實現「保護」的目標。可以看出，政策制定的剛性與彈性，直接關係到生態功能區規劃實施的成效。
我國目前仍處於快速城鎮化時期。北京、上海、廣州、武漢等大城市的城鎮化率儘管已經超過70%，但由於對外來人口的強大吸引力，仍然處於快速擴張的剛性需求階段。在這一背景下，生態功能區保護的政策需要剛性與彈性相結合，實施分類管控——該保護的地方，如國家公園、風景名勝地、風景保護區、環境敏感區，以及城市城鎮組團之間重要的具有生態敏感性和民眾活動需求的地帶，應該堅定地保護；而應該發展的地方、未來可能需要發展的地方，應預留足夠的發展空間。對於一般性的綠地和綠色廊道，建設控制應賦予一定的靈活性，既保證生態功能區政策的嚴肅性，又為城市可能的發展留有餘地。
3.2 明確生態功能區的補償與發展機制
生態功能區內往往擁有大量的農業用地、農業人口和農業產業。被動的保護，一方面可能造成生態功能區內因發展動力不足而衰敗（如大倫敦地區）；另一方面可能因為不能滿足生態功能區內部居民的發展訴求而受到爭議，甚至影響保護效果（如蘭斯塔德地區）。因而，需要探索生態功能區的主動實施機制，主要包括兩方面。
（1）探索生態補償機制。生態功能區內、外的居民，其發展的權利是平等的。儘管依據各國現有的政策，政府往往擁有土地的開發控制權，但通過開發權的限制造成人為的發展權利不平等，本身是不合理的。如英國最早的綠帶政策設想，是通過政府直接購買劃入綠帶的土地而實施的，這種方法由於資金問題而較少採用；但此後的政策中，政府仍然對劃入生態功能區的土地一次性給予土地所有者賠償。在規劃實施過程中，生態補償機制是化解開發與保護的矛盾、平衡各方利益的重要工具。
（2）探索主動利用機制。「生態系統的利用，是最好的保護。」蘭斯塔德地區長時期將綠心政策定位為單純的保護，但綠心被侵蝕的狀況並未好轉；近 20年來開始積極發展綠心內的綠色產業，反而收到更好的效果。可見，生態系統的保護需要必要的功能釋放，尤其在生態用地適時適量注入觀光遊憩、休閑度假、都市農業等功能，可以收到事半功倍的效果。
3.3 構建生態功能區規劃實施的法定體系
生態功能區作為一種規劃管控手段，需要相應的實施機制和法律制度予以保障。大倫敦地區和蘭斯塔德地區的規劃重心均在最基層的地方政府。前者出台了專項的綠帶法律支撐，地方政府重視代表公共利益的綠帶政策，將綠帶實施納入規劃審查管理，實施效果較好；後者在1990年代前缺乏保護綠心的法律依據，且綠心保護主要由《國家空間規劃》作為政策指引提出，沒有強制性的手段納入地方政府法定規劃體系，實施效果並不明顯。
我國規劃管理的核心是「一書兩證」制度，採取項目審查和規劃許可制度。我國採用的規劃體系，如從總體規划到詳細規劃的層次、國家、區域政策等，很大程度上受到英國規劃體系的影響，但控制性詳細規劃和深圳採用的法定圖則體系則更多地借鑒了美國區劃的經驗。儘管控制性詳細規劃作為我國的法定規劃管理依據，但各級政府仍然擁有較大的自由裁量權。同時，受到歷史、文化、國情、民情、政情等諸多因素的影響，「既高度集中，又相當分散」是我國政府治理模式的典型特徵之一。這種特徵貫穿中央到地方的各級行政層次。地市、區縣級政府發展訴求強烈，往往導致區域、城市層面的生態功能區規劃充滿爭議，「發展」與「保護」的矛盾日益突出。
鑒於生態功能區規劃已經成為我國城市生態保護的核心策略，借鑒大倫敦地區、蘭斯塔德地區的經驗，一方面應探索將生態功能區規劃納入日常規劃管理的法定規劃體系的方法；另一方面，需要探索獨立的生態功能區立法機制，建立強有力、具有適應性的管制措施。
作者：吳之凌，北京大學深圳研究生院城市規劃與設計學院
本文原載於《國際城市規劃》2015年1期，pp95-100；推送略有刪節
排版：張禕嫻
本文為本訂閱號原創
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