聚焦計程車改革：個體計程車面臨行業准入歧視，如何鑿開計程車公司利益的保護殼？

「聚焦計程車改革」

多年來一直堅硬如城牆的計程車公司利益保護殼，在行業改革的大潮中終於被沖開了一道口子。

左手從政府手裡拿到運力指標，右手就加價出售或者變相出售給計程車司機，不用冒任何經營風險，躺著就把中間巨大的差價給掙了。名為計程車公司，但是連一輛車都可以不用買，讓司機自己掏錢就行，這就是計程車行業在過去十多年裡的典型經營模式。

複雜一點的，掏錢買車之後，公司轉手又一次或者分次收取高額的承包費，把車款轉嫁給司機，除了買車需要佔用更多的過橋資金之外，其餘沒有任何區別，公司依然不用承擔任何經營風險就有不菲的利潤。

十多年前，政府一道令下，用行政政策強行堵住了個體自主經營的後路，擺在司機面前的只有一個選擇，去給計程車公司接盤和打工，由此造就了畸形的管理模式，也給計程車公司鑄就了牢固的利益保護殼。

儘管嚴格意義上這種狀態應該被稱為行業准入歧視而非壟斷，但是飽受打車之苦的乘客，依然用負面含義更濃的「壟斷」一詞來形容計程車公司的霸道。

不過，這樣霸道的日子，有望迎來結束的倒計時。

歷史：一紙文件鑄就利益保護殼

計程車行業「大魚吃小魚」的故事，始於2004年。

在此之前，各地計程車運力指標大都採取拍賣的方式，無論是個人還是計程車公司，誰出價高誰得，但是由於允許運力指標倒賣，不少拍中車牌的個人和公司層層炒賣和轉包形成了複雜的利益糾紛，由此引發了大量社會矛盾。

為了清理整頓，國務院在2004年一紙令下（這份文件被業內人士稱為81號文），要求計程車行業要「扶優限劣、鼓勵經營規範和有一定經濟實力的企業通過市場運作、兼并重組等方式擴大規模」，由於拉開了國內大魚（計程車公司）吃小魚（個體司機）的大幕。

在這一場行業清理整頓運動中，各地在執行過程中最後採取了兩大措施：新的計程車運力指標不再向個體發放，而存量個體指標則根據具體情況由政府回收，暫時沒回收的個體指標則必須掛靠在計程車公司名下。

2008年，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部課題組在對國內大部分城市計程車行業現狀進行調查後發現，當時國內計程車經營權完全歸個體司機比例為31%，這其中超過一半的個體司機都掛靠在某個計程車公司旗下。

而據南都記者查閱交通部的官方數據，到了2014年底全國共有出租汽車137萬輛，出租汽車經營企業8428戶，個體經營業戶126292戶，個體經營戶的出租汽車數量劇降，佔比已經不到10%，而且越來越多的掛靠個體司機被收編進計程車公司，從名義上的掛靠變成實際意義上的收編。

由於民營經濟發達，溫州曾被認為對於個體司機的發展限制較少，但最近幾年也陸續採取措施變相收回個體指標。

2014年溫州市政府出台《關於進一步加強溫州市區出租汽車行業管理的意見》，提出讓接受個人指標掛靠的計程車公司，逐步採取向掛靠的當事人按期承包的方式，讓指標的使用權從個體轉到公司手裡，這一做法被稱為「回包」。凡是採取了「回包」數量超過300輛的計程車公司，將被獎勵一部分新增的運力指標。

現狀：收效甚微的司機抗爭

拿不到政府發放的新運力指標，等於切斷了司機的退路。

面對經營風險和出租公司強行切走的收入蛋糕，不甘心的司機也曾試圖打破政策的封鎖。但是在強大的慣性下，最後都歸於沉寂。

去年，曾經引發媒體廣泛報道的、由97名計程車司機湊錢成立的西安眾泰計程車公司悄無聲息地解散了。在夾縫中撐了兩年之後，他們再也撐不下去了。

2015年，這家由司機自己組建的計程車公司成為當時輿論的焦點，既是司機又是公司股東的新經營形式在全國獨樹一幟，被視為打破計程車公司一統天下的勇敢嘗試。

不過，成立兩年後公司沒有一份錢營業收入，舉步維艱：雖然有營業執照並靠司機湊錢買了47輛車，但是沒有巡遊計程車運力指標，這些車輛一直無法上路，只能存放在倉庫里蒙灰生鏽。

熬了兩年之後，除了解散沒有別的出路，「一直閑置的那47輛車，要麼轉去做網約車，要麼當私家車用了」，一名曾是該公司股東兼計程車司機的員工告訴南都記者。

按照《西安計程車條例》，新增的巡遊計程車運力指標投放只能採取計程車公司服務質量競標的方式，想拿到新的運力指標，計程車公司必須要有存量指標。換句話說，西安計程車市場的新蛋糕，只對已有的玩家免費開放，像西安眾泰計程車公司這樣的新人無法進入，只能解散。

南都記者查詢發現，儘管也有個別地方網開一面，允許少數司機一車一股、湊在一起成立計程車公司自己開車當老闆，但在全國各地，像西安眾泰97名計程車司機這種無疾而終的抗議依然十分普遍。

飽受計程車短缺之苦的乘客和專家學者一直在不同場合呼籲改革，放寬行業准入，改革行政管制政策。2015年全國兩會期間，全國工商聯直接向政協提交提案，要求計程車行業管理部門落實十八大報告，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用。

提案表示，開放是市場經濟的第一要義，任何形式的壁壘都會妨礙市場的良性發育和正常運轉。計程車市場應對社會廣泛開放，深入激活民間資本，使各市場主體都能以平等的身份和均等的機會參與競爭。

「像計程車這樣一個技術門檻低、經營水平要求不高的行業，無論如何不應該享受這樣的暴利，更不應該讓公眾為這樣的『暴利經營』掏錢埋單。」

展望：杭州試點鑿開保護殼

計程車公司雄霸天下的局面，在2014年網約車的衝擊下開始了鬆動，為了應對新進入的挑戰，各地開始試點對計程車行業的改革。2015年，杭州在全國率先吹響了行業破冰的號角，通過鼓勵多元化經營的方式，重新引入了司機個體經營制。

早在國務院頒發81號文之前，從2000年開始，杭州就率先關閉個體司機獲得新運力指標的大門，新指標只給計程車公司，而且存量個體司機必須掛靠計程車公司。

但是2015年杭州出台的改革試點方案，徹底把這扇大門拆掉了，採取了一系列措施保護和鼓勵個體經營。首先，廢除了當時944家個體戶（司機有車也有運力指標）掛靠計程車公司的行為，不再要求掛靠到計程車公司，同時，政府主動掏出1個億，將3000多家「准個體戶」（司機只有車，但是向計程車公司按期限租用運力指標），徹底改造成為完全的個體戶，鼓勵司機個體運營。最後，作為配套措施，借鑒網約車和平台的關係，杭州還成立一家新型的計程車平台公司（官方稱呼為國有計程車服務公司），讓個體司機和計程車平台公司合作，為其提供服務。計程車平台公司還可以自己建立或者引入合作夥伴的網路訂單平台，讓個體司機也能接到網約訂單，直接和網約車開展服務競爭。

為了鼓勵未來有更多的個體司機為乘客提供優質服務，杭州的改革方面還大膽地提出，提供官方途徑允許其直接從計程車公司手裡購買存量運力指標，對於優秀的司機，甚至直接免費對其獎勵新運力指標。

這樣大的改革力度，讓一名如願成為個體戶的老司機對媒體感嘆：「自己給自己打工，不用交份子錢，渾身都清清爽爽」。

南都記者發現，在杭州試點的帶動下，目前全國其它地方也逐漸出現了鬆動跡象。

去年12月底，廣東省政府頒布了新修訂的《廣東省出租汽車經營管理辦法》也悄然取消了計程車行業對個體司機的門檻。該辦法第七條寫道：個體經營者申請從事巡遊車經營的，應當向經營區域市、縣、區人民政府交通運輸主管部門提出申請，並提交《巡遊出租汽車經營申請表》、《擬投入車輛承諾書》和本人的《巡遊出租汽車駕駛員證》及其複印件。

在省級管理辦法率先鬆動的情況下，未來廣州和深圳兩大一線城市是否會在本市的計程車管理條例中進行落實，前景值得期待。

專家：改革值得鼓勵，但需配套措施

一直以來，對於計程車公司制和個體司機制度的優劣和適用環境，各路專家學者的看法也並不一致。

由行政政策強推計程車公司制、歧視限制個體司機，對於過去這一做法，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部課題組也在一篇專題報告里進行了詳細分析。

報告說，在出租汽車數量達到一定規模以後, 實行「政府——司機」管理模式, 意味著政府監管部門要直接面對成千上萬的個體出租汽車司機。由於對出租汽車的監管是一種日常性的監管，顯然這種管理模式將極大地增加政府部門的監管難度和監管成本。實行公司化經營具有管理上的規模效應, 相對於政府面對若干相互獨立的個體出租汽車, 具有「以一代十」的管理效果,因此也是一種更加經濟有效的管理模式。

不過，對於這一分析，曾經深入研究過中外計程車行業組織模式的中國政法大學副教授王軍並不完全贊同。

經過調查，他發現司機個體經營計程車以及計程車企業小型化在國際上非常普遍，而國內這種一味鼓勵計程車公司、而歧視限制個體司機的做法，儘管帶來了一定的監管便利，但其在理論上和實踐上的弊病同樣無法避免。

王軍認為，由於計程車公司在管理時普遍採取司機承包制的做法，公司內部的管理非常鬆散，司機名為公司員工，實為單獨核算的經濟單位，如果法律不要求公司對計程車的違規行為承擔連帶責任，一部分公司在收取數額固定的租金或承包金之後，便沒有足夠的激勵去加強司機服務質量管理，司機拒載議價行為因此難以杜絕。

同時，政府限制個體司機和小型計程車企業而扶持大公司的做法，反而會阻礙個體和小型經營者進入市場，降低計程車服務市場的競爭性，而這麼做的另一個後果就是，由於無法或難以開辦個體企業，計程車司機群體的就業出路就僅限於為公司打工，導致司機在與計程車公司的締約關係中處於絕對的劣勢，以上幾點在國內許多城市的計程車行業都能夠找到印證。

「不過，計程車個體司機要在全國大規模推廣暫時也不太可能。」他對南都記者表示，建議可以在一些城市開展試點，既有公司制，也允許個體制存在，還可以允許司機搞股份合作制，讓不同的組織形式開展競爭，但這麼做要有配套措施，要嚴禁個體司機將指標對外轉包，否則政府可以強行收回指標。

在國家發改委綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東看來，計程車公司制和個體制各有利弊，關鍵要看各地的實際情況。採取公司制的地方，一定要注意司機承包額的制定過程公開公平，需要雙方進行合理協商，同時更要避免各大公司抱團取暖排斥競爭的問題，而採取司機個體制的地方則必須規定個體經營者自己要勞動，不能當二老板，「過去實際很多人有了車後不開，租給別人開，在這種情況下個體制出現的問題比公司制還要糟糕。」

比較：國際上計程車服務最好的城市普遍放開行業准入

和國內強行推進計程車公司相比，其它國際和地區的經營模式則形式繁多。

根據南都記者採訪和檢索，沒有查閱到任何國家甚至城市採取只鼓勵計程車公司而歧視限制個體司機和司機合作社的做法。

南都記者查閱到「台灣交通部」統計處公布的計程車行業報告顯示，2016年全島的行業組織形式里計程車公司只佔54%，個人車主佔31%，運輸合作社佔14.7%。這裡的運輸合作社，本質上就是本文開頭提到西安眾泰計程車公司的組織形式：由一批駕駛人共同組成，社員自行經營管理，車輛產權為社員共有，社員離開後，空出的車額在3個月期限內由新社員遞補，逾期即註銷，牌照無法交易，司機在合作社裡既是員工，也是老闆。

香港也是如此。據香港的士行業議會主席熊永達在一篇行業分析報告中介紹，2016年全香港18163部的士，有約一半是由個人擁有的，有很多是車主兼司機。從事的士行業的約10000個投資者，有許多是退休人士投資，每月賺少許回報。40000多個從業員，加起來就是50000多個。

中國計程車協會網站的資料顯示，美國出租汽車運營主體分為個人車主和公司車隊兩種，所謂個人車主指那些只擁有一輛計程車的人，紐約的個人車主比例達到 40%。公司是指那些擁有至少兩輛計程車的運營者，擁有至少 25 輛車的公司被稱為「車隊」，車隊的車輛必須每周運營 7天，每天運營24小時。

計程車服務質量常年排列全球前五的倫敦和東京，更是一直都對計程車司機買車自己開的做法敞開大門。

同樣是中國計程車協會網站的資料，2012年東京有計程車5萬輛，其中法人企業計程車近4萬輛，個體計程車1萬多輛。根據日本相關規定，為了乘客安全，個人若想開計程車必須擁有計程車或巴士駕駛經驗10年以上，且在自己希望運營的區域內擁有5年以上駕駛經驗，並且5年無事故3年無違章。如果申請人未滿35歲，無違章、無事故記錄則需持續10年。除了經驗豐富，個人申請從事計程車行業還需經過近乎苛刻的考試，且每月都必須向地方運輸管理機構出具運營和收支報告，車上的計價器每年還須接受檢查並進行密封處理，嚴防個人動手腳。

已經成為倫敦城市名片的2.2萬多輛「黑色計程車」中，其中超過三分之二的車輛由司機個人擁有並運營的。黑色計程車司機的從業資格考試被稱為全球最難：除了對倫敦市區大街小巷熟記在心，還要通過駕駛、儀容、安全等考試，並且在10年內不能有犯罪記錄，整個考試（不含培訓）費用大約1000英鎊左右，通常司機的備考時間長達3至4年。

采寫：南都記者 魏凱 卜羽勤 實習生陳夢妍

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