忙著打貿易戰的特朗普，非洲政策了解一下？

【文/觀察者網專欄作者 洪鑫誠】

4月3日，習主席在人民大會堂北大廳舉行儀式，歡迎辛巴威總統埃默森·姆南加古瓦對我國進行國事訪問。兩國元首一致決定，將中津關係定位提升為全面戰略合作夥伴關係，推動雙方關係好上加好。

而不到一周前的3月29日，習主席在人民大會堂歡迎同樣來自非洲的納米比亞總統哈格·戈特弗里德·根哥布對我國進行國事訪問。兩國元首一致決定，建立中納全面戰略合作夥伴關係。

對比鮮明的是，正在忙活著「貿易戰」的特朗普政府，其對非洲政策的不上心已經在美國國內引起了眾多擔憂與批評。

美國對非戰略重視不足，智庫呼籲政策調整

去年年底，在白宮發布了特朗普任內第一份《國家安全戰略報告》（National Security Strategy Report）之後，其中對非洲的戰略重視就被視為不足以促進美國在這一大陸的利益。在同時期舉行的2017「大西洋對話」（Atlantic Dialogues）上，大多數參會各國高官及專家們一致認為，美國在非洲的國家利益和軟實力都遭遇了來自中國、俄羅斯、印度以及英法等國的地緣政治及經濟方面的有力競爭。

所謂「大西洋對話」是由摩洛哥智庫OCP政策中心（OCP Policy Center）在摩洛哥國王穆罕默德六世（Mohammed VI）支持下，與美國的「德國馬歇爾基金會」（the German Marshall Fund）合作舉辦的高端品牌活動，重點聚焦環大西洋地區的地緣政治與經濟利益，至今舉辦六屆，參與者主要來自歐美非。本年度「大西洋對話」的主題就是「Africa in the Atlantic: Time for Action」，強調重視非洲的緊迫性。而各場分論壇的主題不僅涵蓋了安全、政治、經濟領域，也涉及氣候變遷等全球治理議題，以及民主、公民社會、反恐等歐美拓展對非關係的傳統議題。

今年，歐美及非洲國家政商學界代表「對話」的結果令美國人感到明顯的憂慮。布魯金斯學會非洲專家、大衛·魯賓斯坦研究員Landry Signé很快在《國會山報》（The Hill）撰文，呼籲特朗普政府採取更靠譜的非洲政策以保護美國的利益，引起很大反響。

在文章中，Landry Signé列舉了美國在非洲面臨的來自各國的經濟、安全及影響力（意識形態）威脅。經濟方面，研究表明，到2025年，這塊發展中大陸將擁有高達5.6萬億美元的市場規模以及15.2億人的消費者群體。現在，中國、歐盟和印度都在快速發展與非洲的經貿聯繫，而美國卻正在走下坡路。最醒目的數據對比來自中美：僅從2014到2016年，美國對非洲貨物貿易出口從380.9億美元近乎腰斬至222.8億美元。而自2005年到2015年，中國對非洲出口數字已經從132.2億美元增長至1031.9億美元。

安全方面，駐非美軍被綁架、遇襲喪生事件不時發生。在一些政局不穩的非洲國家設有基地的恐怖主義團體們叫喊著要生產生化武器攻擊美國。

同時，隨著中國逐漸成為非洲領導人和人民的發展標杆，美式的自由民主價值在非洲的影響力江河日下。Landry Signé指出，孔子學院正在非洲積極傳播中國的語言和文化。而中國的經濟發展與國家治理模式，尤其在中部非洲，受歡迎的程度已經超過美國。

對於來自不同國家的、方方面面的競爭，Landry Signé分別提出了旨在提升美國對非影響力的政策建議，「苦口婆心」地勸說到：「憑藉共享價值和共同利益，非洲領導人們最有可能為美國應對全球挑戰（例如對付朝鮮、中國、俄羅斯、伊朗或敘利亞）提供急需的支持。」因此，他認為特朗普必須要提出過硬的非洲政策，才能維持美非夥伴關係，保護美國在非洲的安全與經濟利益。

「美國優先」和「非洲最後」

然而，正如其自己在文章中提到的種種，美國近年來在非洲影響力的節節敗退已是不爭的事實。現在，Landry Signé在用「共享價值和共同利益」來形容美非關係時，恐怕都已經底氣不足。而他所勸導的對象特朗普，自上任以來最能讓人記住的與非洲相關的表現，可以說是令人崩潰的。英國《金融時報》網站甚至諷刺，如果特朗普的「美國優先」政策有一個鏡像，那麼人們將在這個全世界最貧窮的大洲找到它，你可以稱之為「非洲最後」。

就在今年1月份的一次涉及非洲移民問題的白宮會議上，特朗普竟然脫口而出：「我們為什麼要讓那些來自『糞坑』國家的人進入美國？」該歧視性言論一時掀起外交風波，聯合國54個非洲成員罕見地一致要求他收回不當言論，並為此道歉。一時，這些國家駐聯合國的大使們召開緊急會議，會後發布集體聲明，表示對「美國總統發表的極端無禮、帶有種族偏見和排外言論，感到極為震驚，並予以強烈譴責」，部分國家還召見美國使節表達不滿。

從政策面來看，特朗普對非洲的偏見也是赤裸裸的。根據研究分析師Mariama Sow對其執政百日的總結，特朗普除了基於安全合作理由與奈及利亞、南非、肯亞等國總統會面之外，對其他面向意興闌珊。反之，上任之後，特朗普明顯削減了美國對非事務的各項預算。在2018財年，國務院和國際開發署（USAID）與非洲相關的預算減少了13%。其中中非共和國、尼日等國家將失去全部的美國對外援助。另外，特朗普政府對世界銀行、聯合國等國際組織注資下降，對難民和移民緊急援助基金(ERMA)、非洲發展基金（USADF）等為非洲提供人道主義及發展援助的機構也大幅下調預算。過去，這些機構都是美國施展「軟實力」、保持對非影響力的重要機制。而現在，特朗普擺出一副近乎「放棄治療」的態度。

期待落到了蒂勒森的身上？

不過，以上種種還不足以讓布魯金斯學者們放棄他們的總統。借著三月份時任國務卿蒂勒森的非洲之旅，布魯金斯學會接連發力，又是舉辦政策研討會，又是發表評論文章，並結合多媒體手段，試圖把美國的對非政策拉回他們期待的理想方向。

趕在蒂勒森抵達非洲之前，布魯金斯學會集合了國際經濟、外交政策及非洲問題領域的多位專家探討對非政策，並由「非洲成長倡議」主任Brahima Sangafowa Coulibaly整合發布專家意見。

這篇凝聚美國頂尖涉非智庫學者共識的意見有幾個重點：

首先，蒂勒森之行將開啟美非對話，有助於推動美國對非政策前進。而這也是特朗普發表對非歧視性言論之後，美國的一個修補、強化與非洲長期夥伴關係的新機會。

其次，從訪問國家名單來看，安全議題仍然是美國對非洲的首要關注。吉布地有美國在非洲唯一的軍事基地，也是美國海軍燃料補給的重要支點。肯亞、埃塞爾比亞、奈及利亞和查德則都是美軍反恐的戰略盟友。

再者，除了安全合作之外，美非關係的其他面向，包括關鍵的外交、經濟關係表現低迷。國務院中處理對非關係的核心官員如非洲事務助理國務卿尚未被任命，連同南非在內幾個重要國家的美國大使同樣缺位。

基於這些共識，智庫專家們呼籲「本屆政府還有時間」把對非政策調整到正確的方向上，尤其是要抓住這塊「未來大陸」的巨大經濟潛力，不能落在歐洲、中國和其他新興市場國家之後。

布魯金斯學會還為這篇文章「劃重點」，強調希望蒂勒森此次出訪非洲能夠成為對話的開端，帶來現政府直到現在都未成型的對非戰略。

「賠了夫人又折兵」

然而，蒂勒森不僅未能如智庫學者期待地在出訪非洲時更多強調經濟和軟實力面向，仍然以美非安全合作為主線，還因「黑」中國而自尋難堪。非洲五國之行剛開始，他就指控中國對非洲的基建使非洲國家纏上巨額債務，甚至會導致「喪失國家主權」。衣索比亞、吉布地、肯亞，蒂勒森頻頻發布「小心中國貸款」的論調。

尷尬的是，這種論調在非洲不得人心。在和蒂勒森同台的聯合記者會上，非盟主席法基就反駁到：「中國沒有壟斷非洲商業。非洲國家現在足夠成熟，會以自己的意願衡量和任何國家的合作。而吉布地外長尤索夫也表示，對於借貸一事「並不擔心」，「任何國家的發展都離不開優良的基礎設施建設，從這個角度而言，中國是非常好的夥伴」。

連《紐約時報》評論都無奈地表示，「一邊是特朗普政府減少對非洲國家的援助經費，另一邊是中國投資在此地的飛速增長，蒂勒森的抨華理論很快就遭到了回應。」

事實上，正如布魯金斯學會的Landry Signé和美國和平研究所（U.S. Institute of Peace）研究員Nathaniel D.F. Allen在3月27日合著的文章中所分析的，隨著對安全事務的介入日益頻繁，美國外交政策的「軍事化」傾向長期以來都令人擔憂，而特朗普政府選擇對衝突地區增加投入，卻對其他地區削減援助，更展示了這種美國援助政策的轉向。

現在，特朗普政府的經濟民族主義使得提升美非經濟合作更為困難。而這位總統還準備把2019財年用於外交和發展援助的開支砍掉四分之一，其中就包括那些用來抗擊艾滋病和其他有助於提升美國對非影響力的項目。兩位研究員警告，特朗普這種重安全，輕貿易和援助的非洲政策，會削弱美國在非洲大陸的長期戰略地位。

顯然，他們的擔憂早已成為現實。蒂勒森便無力掙脫特朗普政府設下的對非戰略基調，只能側重安全合作，而在無暇顧及的經濟、發展援助方面，就只能靠「黑」中國來求取平衡。而這些批評中國的言論在非洲失去市場，恰恰凸顯了美國在非洲的「軟實力」滑坡。

更哭笑不得的是，布魯金斯學會還在期待蒂勒森的非洲之行能為美國的非洲戰略帶來改觀，轉眼他們的國務卿先生就被炒了魷魚。這一前一後反映的遠不止是智庫界對蒂勒森促進美非關係的期待落空，更暴露了傳統上在美國外交決策中扮演關鍵角色的建制派智庫們在特朗普治下的決策圈中完全失位，頂尖智庫如布魯金斯、外交關係協會也都摸不清政策方向。

猜到結局的「重返非洲」

同時，特朗普政府頻繁的高層人事更替導致其種種政策延續性備受質疑，對包括傳統盟友在內的各組雙邊關係乃至全球多邊機製造成很大困擾。而其對建制的反叛、偏愛「小圈子」的特點，也導致政府中至今眾多關鍵職位遲遲未能到位，進一步打擊美國的政府效能及全球影響。

根據布魯金斯學會統計，特朗普執政一年多以來，白宮團隊及內閣的人員更迭數量及頻率之高都是史無前例的。

而其實自小布希政府以來，美國在非洲的影響力就持續下降，非洲戰略總是快要排到總統戰略優先的最後。奧巴馬時期為了在非洲應對中國而祭出的「轉向非洲」政策就已經顯得力不從心。2014年8月，奧巴馬邀請約50個非洲國家的領導人在華盛頓召開了前所未有「美非峰會」。而美國《國家利益》（The National Interest）雙月刊網站隨後就發表扎卡里·凱克（Zachary Keck）的文章，列舉美國無法在非洲打敗中國的五大原因。在這些原因中，最根本的是美國能留給非洲的精力太過有限。當時不僅中東讓美國頭疼，俄羅斯有關烏克蘭的舉動也牽扯到了美國的利益，更何況奧巴馬還要「重返亞太」。

顯然，美國對非洲的戰略重視不足是結構性因素導致，並非一時的政策調整能夠根治。而現在，非洲怕是更難入特朗普的法眼了，外有朝鮮半島、中美貿易爭端，內有甩不掉的通俄門和風流韻事圍追堵截，很難想像已經頭大的特朗普還能好好琢磨他曾忍不住表示出不屑的遙遠非洲。

此情此景，不禁讓人想到當初高呼「重返亞太」，欲從中東泥沼脫身卻發現為時已晚、無力回天的奧巴馬。如果非洲真的代表著未來，試想今天特朗普在非洲挖下的坑，當他自己，或者可能性更大的是，當他的繼任者終於回過神來，試圖亡羊補牢時，「重返非洲」也就不如不提了吧。

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