從「垃圾圍城」到垃圾零廢棄 怎麼實現？

摘要：在建設美麗中國的新時代，解決城市生活垃圾零廢棄問題迫在眉睫。城市生活垃圾治理存在嚴峻性與緊迫性，垃圾零廢棄不僅是垃圾減量化的目標，而且應把垃圾零廢棄落實在減量化全過程中。在分析制約垃圾零廢棄的技術應用、制度（政策）與文化瓶頸的基礎上，基於「五生融合」、「五觀價值」、「五全要素」構成的三維度分析思想與方法，建議採取垃圾零廢棄技術+制度（政策）+文化融合的思路與相應的政策。

關鍵詞：美麗中國 城市環境治理 生活垃圾 五生融合 五觀價值 五全要素

十九大報告指出：我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。我國已經進入了建設美麗中國的新時代，解決城市生活垃圾零廢棄問題迫在眉睫。

城市生活垃圾零廢棄的現實意義

隨著城市生活垃圾數量激增，出現了「垃圾圍城」現象。「垃圾圍城」帶來城市治理的難題，環境修復需要百年，且處理過程複雜、成本巨大。「垃圾圍城」倒逼城市生活垃圾治理到了刻不容緩的地步。

其實，我國是世界上最早提出並實行垃圾分類的國家之一。1957年北京市就率先提出「城區將分類收集垃圾」的構想，開創了我國垃圾分類的先河。但至今與世界發達國家和地區相比，我國垃圾治理實踐績效還存在較大的差距。

有專家把我國城市生活垃圾治理政策劃分以下三個階段：第一階段（2007年之前），政策主題是城市生活垃圾的「末端處理」，強調環境衛生管理要求的「無害化」，責任主體是政府。第二階段（2007-2011年），政策主題是城市生活垃圾全過程管理，將「減量化」作為管理政策的首位目標，末端處理與源頭減量並重，主體是政府、居民和生產企業。2007年新版《城市生活垃圾管理辦法》是一個標誌。第三階段（2011年以來），政策主題是城市生活垃圾全過程「綜合治理」，無害化、減量化、資源化融合發展，主體是政府、居民、生產企業和垃圾資源化企業。2011年《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關於進一步加強城市生活垃圾處理工作意見》是一個標誌。可見，這些政策對生活垃圾治理的作用遠沒有充分發揮出來，以致出現了「垃圾圍城」現象。

當然，隨著國家、全社會與大眾的高度重視，城市生活垃圾減量化還是取得了一些成績，只不過就所設定的目標來說還有較大的差距。城市生活垃圾減量化是全過程減量，從設計生產源頭，到包裝物流、消費，以及垃圾分類、收集、運輸、處理、再循環利用全過程。我們認為，一方面，垃圾零廢棄工作不僅伴隨減量化全過程中，而且零廢棄是全過程減量化的目標；另一方面，在無害化、減量化、資源化全過程基礎上，針對產品設計、生產和使用過程的管理，以消除任何浪費，系統性地避免、減少有害垃圾和物質的產生，實現沒有任何「垃圾」被扔掉或被填埋，從而保護和再利用所有的資源，減少污染。這就是積極開展垃圾零廢棄工作的重大意義所在。

綜合來看，垃圾零廢棄工作是，以可持續發展的設計理念，實施清潔生產和責任外延，最大化減少垃圾產生；以鼓勵消費者重複使用、維修、翻新所消費過的產品，做到物盡其用；以重複利用各種廢棄物，實現循環利用。城市生活垃圾零廢棄不僅概括了我國過去城市生活垃圾管理政策三大目標「無害化」、「減量化」和「資源化」，還將城市生活垃圾管理由單獨的生活垃圾形成、處理過程擴展到了對產品設計、生產和使用的全過程，進而提出了生活垃圾管理的最高標準，即廢棄量減少直至為「零」，沒有填埋和焚燒。因此，積極開展垃圾零廢棄工作，是實現垃圾減量與零廢棄，破解「垃圾圍城」的必然選擇。

實現城市生活垃圾零廢棄的三維度分析

由於人口巨多，且諸如居民素養、素質、文化教育、收入、生活習性、居住條件等方面的巨大差異，所以實現城市生活垃圾零廢棄是一個複雜、艱巨而長期的任務。北京在2011-2012年出台了《北京市生活垃圾「零廢棄」試點管理辦法（試行）》、《北京市生活垃圾「零廢棄」管理辦法（試行）》，在實施中主要是選擇一些試點單位進行生活垃圾「零廢棄」嘗試，要求試點單位在本單位的生活垃圾管理中，做到「能減盡減、能分盡分、能用盡用」，垃圾產生量應得到有效控制，餐廚垃圾應實現就地處理。鑒於這兩個辦法主要針對小單元空間內容的「零廢棄」管理探索，因缺乏系統協同性等制約因素，實踐效果有限，甚至難以持續運行下去，與零廢棄目標相距甚遠。

我們認為，目前影響垃圾零廢棄的主要因素是技術應用、制度（政策）與文化，表現為技術應用瓶頸、制度（政策）瓶頸和文化瓶頸。技術應用之所以產生瓶頸，主要是因相關技術應用的制度（政策）與文化的缺失或不到位形成的，所以最重要的問題是制度（政策）與文化瓶頸。

由於諸如政府、廠商、消費者、回收企業等多個主體，且規模小、數量大而分散與涉及社會效益、經濟效益與生態效益複雜的利益關係，決定了應用技術有效整合多個主體的難度。如缺乏應用技術將各個主體相結合的信息平台，特別是垃圾產生主體的信息與垃圾回收主體間存在較大的脫節現象，使產生與回收環節出現較大的信息不對稱。這就是技術應用方面存在的亟待解決的問題。

由於廠家環保意識不高與政策監管成本高且難度大，以及居民素質存在巨大差異，制定科學、合理、有效的制度（政策）難度大，營造形成有利於養成「零廢棄」習慣的文化難度更大。如現有的生活垃圾產生和處理主體管理以帶有強制性質的部門規章為主，以及城市生活垃圾三個階段的治理政策，其他諸如社區居民垃圾分類、獎懲與收費的制度（政策）不足夠科學合理，可操作性差，以致這些規章以及相關的制度（政策）除了對生產廠商、銷售商以及企業、機關等集體性的生活垃圾產生者具有一定的效用外，對於居民管理收效不大，這就是制度（政策）方面的問題。當然，更為深層次的問題是，人們缺乏主動意識與積極承擔社會與環境責任的行動，加之人口眾多，以及主觀意識與客觀條件差異巨大，導致垃圾「零廢棄」的良好文化理念和生活習慣遠未形成。

為解決技術應用、制度（政策）、文化瓶頸問題，我們提出「五生融合」、「五觀價值」、「五全要素」構成的三維度分析思想與方法。

所謂「五生融合」是指生命、生理、生活、生產與生態的融合。由於生活不能替代生命、生理，融入體現人的自然屬性的生命、生理需要，消除過度生產、過度醫療、過度營養、過度美容、過度奢侈等，減少排放，才能真正體現出人與自然需求的和諧平衡。

「五觀價值」是指從業觀、環境觀、消費觀、財富觀、幸福觀。從業觀，強調通過學習依興趣、能力創業或擇業，做自己喜歡的事情，一輩子做好自己喜歡的事情，甚至追求極致，履行保護資源與生態環境的社會責任。環境觀，強調人的社會屬性，尊重他人，尊重人們之間的社會關係，遵從社會規則，以及所承擔的社會義務與責任。除以上社會環境外，還強調敬畏所面臨的資源、大氣與生態環境，以及承擔履行保護環境的職責，還強調公平競爭、合作共贏的市場環境，敬畏契約精神，做誠實守信，有眼界、有胸懷、有擔當的人。消費觀，強調綠色消費，在滿足美好生活需求下，倡導素儉與簡約生活方式，消除浪費，杜絕過度消費，追求精神、文化與藝術品位享受。財富觀，一方面強調盡自己聰明才智勞動所能，服務與貢獻社會，以獲得收入等社會回饋的物質財富；另一方面強調自己通過長期修鍊所養成的平和健康、律己寬容、謙虛厚道、正直善良、誠實守信、執著追求特質等精神財富，以及形成的自律式行為與環境友好的文化財富。幸福觀，強調懂得平凡、簡約的生活，做感興趣的事，擁有感恩之心、敬畏之心，身心健康，與家庭、他人、組織與社會保持良好關係，以及享受青山綠水、藍天白雲、綠色生態與和諧宜居的生活環境。

「五全要素」是指人才、技術、資本、制度（政策）、文化，這比傳統的勞動力、資本、技術「三全要素」更加全面，突出了人才的作用，最重要的是融入制度（政策）與文化要素。

如此，「五生融合」、「五觀價值」、「五全要素」形成一個三維分析思想與方法。我們認為，解決城市垃圾零廢棄的問題，涉及全社會每一個組織、部門、產業，以及家庭與個人，應用三維分析思想與方法是最好的選擇。同時，這個三維分析思想與方法具有鮮明的方法論意義，在研究與解決其他問題中同樣是有價值的。

因此，在城市生活垃圾零廢棄全過程中，所有諸如政府、廠商、消費者，以及回收企業，社會組織、社區、家庭、個人等主體，都應秉承「五觀價值」和「五生融合」理念，依靠人才、技術、資本、制度（政策）、文化等「五全要素」，驅動垃圾零廢棄工作。樹立「五觀價值」與「五生融合」理念，需要長期的堅守，特別是需要制度（政策）創新與文化營造。相比較而言，人才、技術與資本三個要素都不主要是垃圾零廢棄的「短板」，只是技術應用，以及制度（政策）與文化方面形成了技術應用瓶頸、制度（政策）瓶頸、文化瓶頸。如前所述，技術應用瓶頸主要體現在應用技術的制度（政策）不科學、不合理、不可操作方面，以及缺失相應的文化環境方面。因此，我們認為，技術應用瓶頸的解決歸根於制度（政策）瓶頸、文化瓶頸的突破。

鑒於制度（政策）與文化是相輔相成的關係，需要科學合理配置。制度（政策）是原則、宏觀、剛性的，也是一把「雙刃劍」，需要文化潤滑和包容。文化潤物於無聲之中，能夠彌補制度（政策）的不足，也能夠實現在包容差異性中解決問題。在這個關係前提下，確保制度（政策）科學、合理，我們就能夠通過從業觀、消費觀、環境觀、財富觀、幸福觀的轉變，營造倡導綠色設計製造、綠色物流、綠色消費，以及人人參與的良好文化環境，從而解決「制度（政策）瓶頸」與「文化瓶頸」問題。無論創新制定、實施制度（政策），還是營造文化，都需要在全主體、全方位、全過程、全覆蓋下，並結合城市實際情況，分層次、分類型、分群體、分階段開展生活垃圾零廢棄工作。

基於以上分析，解決垃圾零廢棄的關鍵是破解技術應用、制度（政策）、文化瓶頸，尤其是制度（政策）與文化瓶頸。基於三維分析思想與方法，我們認為，破解思路是技術與文化融合，但這種融合需要科學、合理、有效的制度（政策）連接，即：技術+制度（政策）+文化。

一方面，利用互聯網、大數據、人工智慧等技術，實現生活垃圾全程計量、監管與可追溯。應用互聯網、大數據、人工智慧等技術，已經成為生活垃圾零廢棄管理的技術新趨勢。如2016年北京市開展了智能垃圾回收機進入社區，物業挨家挨戶發了二維碼標識，綠色代表其他垃圾，紅色代表廚餘垃圾，每次扔垃圾時把垃圾袋紮緊後貼上一個二維碼標識，分類投放就能現場稱重變成積分。

特別地，應用信息技術，形成垃圾回收大數據，表現為空間信息、時間信息、行為信息。空間信息是通過智能回收端收集到的信息，可以了解到城市各個區域內不同種類垃圾產生的數量，繪製與人口密度圖類似的「垃圾密度圖」，從而為生活垃圾回收的人員配備、車輛路線、中轉站選址等提供參考意見。時間信息是通過智能回收端收集到的信息，可以了解到城市各個區域內不同種類垃圾產生時間變化規律（精確到以小時為單位），合理分配相應的垃圾營運工作量。行為信息是以往對於居民生活垃圾分類行為的研究，基本採用調查問卷和自我評價的方式，由於社會讚許效應的存在，人們大都會傾向更加「高尚」選項，調查獲得數據的真實性有所降低。而智能回收端得到的信息確實能夠反映居民真實的垃圾分類行為，並通過其註冊APP時登記的信息，分析垃圾分類行為與居民收入、文化水平、職業的關係。無疑，這些技術應用都有利於實現生活垃圾全程計量、監管與可追溯，最終都有利於垃圾零廢棄。

另一方面，需要制度（政策）科學、合理化。如在制度層面，需要通過建立管理制度、道德約束實施垃圾零廢棄全程工作。在法律法規等「硬制度」基礎上發揮道德、社會規範等「軟制度」的作用，如目前公共場所踐踏草坪行為基本上無人罰款，但是會遭受周圍人鄙夷的目光。又如制度建設要尋找突破點，由點及面，循序漸進，不能奢望一蹴而就，「垃圾分類先從垃圾入桶」開始。同時，建立相關政策，通過較高的外部激勵保證居民的參與率與正確投放率。特別地，城市廢固不僅包括生活垃圾，還包括廢舊物資、電子垃圾、建築垃圾、有害垃圾、醫療垃圾等，目前分別由政府不同職能部門進行條塊分割管理，這極不利於城市廢固綜合治理，更不利於垃圾零廢棄。利用互聯網、大數據、人工智慧等信息化技術手段，設立政府統一歸口管理部門，從頂層設計統一治理城市廢固，勢在必行。

再一方面，還需要塑造生活垃圾零廢棄文化。所謂文化是人們共同認可的價值觀、共同遵守的規範、共同的表現行為模式以及特有的符號、儀式等，引導人們在無監督情況下的自發行為。在垃圾零廢棄治理過程中，需要在理念層面，基於「五觀價值」與「五生融合」，樹立生活垃圾「零廢棄」理念，充分利用微信、微博等新媒體加大宣傳力度。將垃圾零廢棄作為消費升級的一部分，調動用戶或消費者的參與度。同時，在物質層面上，需要設備技術環境，生活垃圾零廢棄是一件「麻煩事」，相關管理部門需要提供更多的便利，以提升各主體參與積極性，實施定時、定點清運，保證垃圾不落地；設置更多垃圾回收設備與更為清晰的分類標識等等，便利大家使用。

特別地，技術、制度（政策）與文化融合還體現在，把生活垃圾零廢棄與智慧城市建設結合起來，同時重視農村垃圾與土地污染、農業環保結合起來，確保青山綠水。應充分利用人類「智慧」，尤其發掘中華文化精華，使城市與城鎮化規模與垃圾處理能力實現科學合理的匹配。

政策建議

我國開展城市生活垃圾減量化工作以來，取得了一些進展，但相對社會經濟發展、生態文明與和諧社會建設要求，還存在較大的差距。因此，在全面實施城市生活垃圾全過程減量化基礎上，急需推進城市生活垃圾零廢棄工作。為此，我們提出以下建議。

（一）以大力度大宣傳，提高垃圾零廢棄認識。針對社會對垃圾零廢棄薄弱的意識與缺失的參與行為，應通過各種渠道與活動、採取各種方式方法，加大力度在全社會進行全方位、全覆蓋宣傳城市生活垃圾零廢棄工作意義，解讀相關制度（政策）與垃圾零廢棄工作流程、環節與要求，使人人理解、接受，提高認識並付諸行動。在教育部落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》大背景下，把城市生活垃圾零廢棄納入生態文明建設重要內容，進入中小學生乃至幼兒園課堂，讓垃圾零廢棄植入青少年的心中，奠定他們良好生活理念的初心基礎。教育部辦公廳等六部門於2018年2月11日發布了《關於在學校推進生活垃圾分類管理工作的通知》，要求到2020年底，各學校生活垃圾分類知識普及率達到100%，逐步建立包括生活垃圾分類知識教育的生態文明教育長效機制，根據不同年齡段學生的認知水平和成長規律，將生活垃圾分類知識融入教材，並與課堂教學內容有機結合。同時，大力宣傳對造成生態環境污染損害受到行政與刑事追責的政府、企業及其領導人，以及直接責任人的案例，讓垃圾零廢棄，以及保護生態環境在每個人心中紮根，接受環境污染教訓，警鐘長鳴，提升對生態環境的敬畏之心，提高意識與責任。

（二）以「五生融合」與「五觀價值」為理念，基於三維分析思路與方法，加大技術、制度（政策）與文化融合力度，發揮「五全要素」作用。開展城市生活垃圾零廢棄工作，需要考慮生產、生活、生態需求，更需要考慮生命、生理需求和生活垃圾產生與零廢棄治理的關係。針對伴隨設計生產過程中產生的源頭垃圾、包裝物流過程中產生的中端垃圾，需要考慮人才、技術、資本投入與融合，更需要考慮制度（政策）、文化投入與融合，這決定了源頭與中端產生的垃圾及其零廢棄治理；同時，無論是源頭、中端產生的垃圾，還是伴隨著產品消費與利用過程中產生的末端垃圾，在這個全過程中，我們的從業觀、環境觀、消費觀、財富觀、幸福觀都影響著垃圾產生及其零廢棄治理。在「五全要素」中，鑒於存在的制度（政策）與文化主要問題，以及人才和資本可以通過制度（政策）和文化表達與實現，「技術+制度（政策）+文化」的融合就十分重要。如相關垃圾分類的制度、條例、管理辦法很多，但有些制度或如同虛設，或實施效果不好。究其原因，無外乎是技術應用缺失、制度（政策）不科學不合理、文化中的價值意識與社會責任等表現自律性不強。因此，在垃圾零廢棄治理工作中，應加大技術、制度（政策）與文化融合力度，並發揮制度（政策）融合技術與文化的橋樑作用。

一方面，要充分利用互聯網、大數據、人工智慧等技術，實現生活垃圾全程計量、收費、監測、監管、問責及其可追溯。另一方面，還需要建立實施相關技術研發與應用的制度（政策）和營造有利於技術研發與應用的文化，把技術研發與應用融於制度（政策）與文化中。鑒於制度（政策）與文化相輔相成的關係，需要科學、合理的制度（政策）與文化融合。如前所述，在垃圾零廢棄工作中，需要剛性的制度（政策）約束，還需要柔性的文化包容，以實現制度（政策）在垃圾零廢棄中發揮積極作用同時減弱或消除其負面性。通過長期的文化營造形成巨大的文化力與社會力，將能夠有效解決現實差異下人人關心、參與垃圾零廢棄、積極承擔社會責任的問題，使得技術與制度（政策）發揮事半功倍的作用。在這個關係前提下確保制度（政策）科學、合理，通過秉承「五生融合」、「五觀價值」，以綠色發展為抓手，貫徹「創新、協調、綠色、開放、共享」五大發展理念，進而解決「文化瓶頸」問題。為此，在技術應用的同時，在全社會營造良好的城市垃圾零廢棄文化氛圍，對所有城市生活垃圾相關的制度（政策）進行重新認識與梳理、修改、完善與創新，建立與技術和文化融合的科學合理的制度(政策)，如儘快制定實施「五生融合」、「五觀價值」與「五全要素」相關的制度（政策），以實際行動積極落實國家近期實施的生態環境損害賠償制度，如落實北京市生態文明建設目標評價考核辦法，以有助於實現垃圾零廢棄目標。

（三）以破解複雜、艱巨和長期性為出發點，分層次、分階段實施零廢棄。如前所述，由於現實情況，以及硬、軟環境的巨大差異性，決定了垃圾零廢棄是一項複雜、艱巨和長期的工作，且這種差異的改變不可能一蹴而就，因此採取分層次、分階段實施零廢棄是最好的選擇。隨著對垃圾零廢棄認識提高，以及技術應用與制度（政策）創新與文化營造，鑒於垃圾零廢棄具有複雜、艱巨和長期性，我們應藉助文化營造形成巨大文化力與社會力，逐步減少生活垃圾中固體廢棄物的廢棄量，最終實現零廢棄。為此，在全局戰略與目標上應推行全主體責任，全方位、全過程、全覆蓋、全監控地實施垃圾零廢棄工作，同時鑒於人口多且差異大，在實施過程中應結合城市實際情況實施分層次、分類型、分群體、分階段的生活垃圾零廢棄工作，讓每一個人都自覺地永遠在零廢棄工作的路上，堅守「五生融合」、「五觀價值」，依靠「五全要素」尤其是制度（政策）與文化，從自己做起，用實際行動保護我們賴以生存的環境。

（四）以「智慧」為靈魂，推進生活垃圾零廢棄與智慧城市建設融合。在智慧城市建設中應考慮城市生活垃圾零廢棄問題，充分利用人類智慧，尤其發掘中華優秀傳統文化精華與智慧，解決生活垃圾零廢棄、城市建設問題及其相關問題。特別地，在諸如新農村、精準扶貧、城鎮化、特色小鎮等農村振興戰略建設中，應高度重視農村垃圾與土地污染、農業環保問題，積極開展零廢棄工作，保護綠水青山，使城市與諸如新農村、精準扶貧、城鎮化、特色小鎮等農村振興戰略建設規模與治理垃圾零廢棄能力實現優化匹配，把實現垃圾零廢棄作為建設的出發點與落腳點。

（五）以城市廢固零廢棄全覆蓋，建立政府統一管理部門。生活垃圾只是城市廢固的一部分，城市廢固還包括廢舊物資、電子垃圾、建築垃圾、有害垃圾、醫療垃圾等。目前城市廢固分別由政府不同職能部門管理，存在多部門條塊分割，導致城市廢固減量與零廢棄方面的「弊大於利」現象。隨著互聯網、大數據、人工智慧等信息化技術應用，建立統一歸口管理部門時機與條件已經成熟。更為重要的是，在城市生活垃圾零廢棄工作中依靠「五全要素」是必然的選擇。為提高政府部門城市治理能力與水平，急需政府部門統一制定「人才、技術、資本、制度（政策）與文化」頂層設計，協同統一調動、優化配置與應用「人才、技術、資本、制度（政策）與文化」資源。因此，建立統一歸口管理部門十分必要，將極大有利於城市所有廢固減量與零廢棄工作。

（作者系北京信息科技大學經濟管理學院教授、綠色發展大數據決策北京市重點實驗室主任、北京知識管理研究基地主任兼首席專家）

原標題：[建設美麗中國]葛新權：城市生活垃圾零廢棄治理的現實對策

來源：中國社會科學網

責任編輯：張卓晶 排版編輯：劉淼

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