看《紙牌屋》，了解美國政治（四）：美國的國家立法機構——國會（3）：眾議院

上篇文章介紹了美國國會參議院的基本架構、領導層、下屬委員會以及「阻撓性議事」、「核選項」等概念，本文將介紹國會下院——眾議院的情況，並對兩院進行比較。

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一、眾議院的組成

眾議院是國會的下院（lower house），共有435名眾議員，各州的眾議員數量按照人口比例確定，每個州至少有1名眾議員，人口數據來自十年一次的人口普查（當前採用的是2010年人口普查數據）。目前眾議員數目最多的州是加利福尼亞州，有53名眾議員，而阿拉斯加、特拉華、蒙大拿等7個州僅有1名眾議員。眾議員投票時1人1票，所以人口大州話語權強，人口小州話語權弱，這說明眾議員代表民權。

每個州按照等人口原則劃分為若干個國會選區（congressional district），每個選區普選產生1名眾議員，人口普查後通常會重新劃定選區邊界，而劃分選區邊界已成為政治鬥爭的手段之一（在後文講解選舉方式時會詳細介紹）。候選人參選時要年滿25歲，成為美國公民至少7年，且為所代表州的居民（但並不一定要居住在所代表的選區）。眾議員任期為2年，可無限連任，每2年全部改選。可以看到，眾議員實際上代表的是選區內選民的利益，美國憲法將眾議員的任期僅定為2年是為了更好地反應民意變化。《紙牌屋》S01中的Peter Russo來自賓夕法尼亞州第一選區，賓州的國會選區劃分見下圖。

除435名眾議員之外，眾議院還有6名無投票權的代表，分別代表美國首都Washington D.C.和5塊海外領地，儘管他們也享受眾議員頭銜和待遇，但話語權很弱，因此這6塊領土往往無法掙得較多的利益。《紙牌屋》S03E05，FU要採用聯邦應急管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）的資金在DC開展「美國就業法案」試點，得到了DC市長（mayor，或稱為區長，畢竟是特區嘛）Barney Hull的鼎力支持，Hull說：「我們年年都要為預算的每一分錢和國會爭。」（下圖），這說明DC獲得國會的撥款比較困難，其原因就是DC在參議院完全無話語權，在眾議院僅有1名無投票權的代表，勢力弱、受欺負，爭不到多少利益。

眾議院最高長官是議長（speaker），議長為多數黨的實際領導者，在美國政壇上，眾議院議長的地位排在第三，僅次於總統、副總統。除議長之外，多數黨和少數黨分別選舉產生自己的領袖和黨鞭，依次為多數黨領袖（majority leader）、多數黨黨鞭（majority whip）、少數黨領袖（minority leader）、少數黨黨鞭（minority whip），上述五人組成了眾議院的領導層（leadership）。

眾議院投票表決採用簡單多數制，且對辯論時間有限制，少數黨無法像參議院少數黨一樣採用「阻撓性議事」（filibuster，見上篇文章）來阻礙多數黨的法案和決議，所以眾議院的少數黨領袖、少數黨黨鞭的作用很小。《紙牌屋》S02E12，FU勸說Jackie Sharp對總統Walker發起彈劾，理由就是Walker有污點，若不彈劾他，民主黨將在中期選舉中失利而成為少數黨，此時議長Birch會降級成為少數黨領袖，黨領袖Womack會降級成為黨鞭，而Sharp的黨鞭位置就保不住了，她的影響力也將大大削弱。在S02E13中，Sharp勸說Donald Blythe加入彈劾總統的陣營，Blythe輕易就同意了，其原因就是：「更討厭成為少數黨。」（下圖）

在現實中，美國第115屆國會眾議院多數黨為共和黨，議長為保羅·瑞安（下圖），來自威斯康星州第一選區，已在國會中任職長達10個任期（近20年）。眾議院席位分配見下圖，共和黨佔據238席，民主黨佔據193席，空缺4席。

二、眾議院下屬委員會

和參議院類似，眾議院也下設多個委員會，115屆國會的委員會設置情況見下圖，有20個常設委員會（standing committees），1個特設委員會（select committees）和4個聯席委員會（joint committees），從各委員會的名字可以看出其業務範圍。

在美國，各類政治活動（拉票、選舉、廣告、贊助等等）都需要大量的經費，所以在上述委員會中，最重要、最有影響力的是和錢相關的委員會，包括兩個方面：掙錢和花錢。掙錢的委員會是籌款委員會（Ways and Means），負責找金主募捐，該委員會成員通常也利用這個便利條件為自己掙夠政治活動經費；花錢的委員會是撥款委員會（Appropriations），常進行資金贊助，有利於利益交換。《紙牌屋》S02E02，Sharp、Webb和Buchwalter三人競爭黨鞭之位，Webb給Buchwalter提供的位置是撥款委員會的主席，希望他退出並支持自己當上黨鞭，Sharp猜到了這一點，認為自己開不出更高的價碼，但最終在老議員Ted的支持下，Sharp給Buchwalter提供了更好的職位——籌款委員會主席，從而由一個第三任期的淺資歷議員一躍進入領導層。

在現實中，美國115屆國會眾議院議長保羅·瑞安在接任議長位置之前並未擔任過多數黨領袖或黨鞭，而是籌款委員會（Ways and Means）主席，該職位的重要性可見一斑。

三、眾議院的權力

和參議院相比，眾議院的權力較少，主要包括：

1）立法權

任何法案都必須在參、眾兩院通過，但憲法規定，用於產生財政收入的法案（稅收）必須由眾議院發起，而按照國會的傳統，財政支出的法案（撥款）也必須由眾議院發起，其他法案兩院都可以發起，具體立法流程將在後文講國會立法程序時詳細介紹。

2）總統選舉權。

美國憲法第十二修正案（12th Amendment）規定，當大選未能選出總統和副總統時，由眾議院在得票最高的前3位總統候選人中選舉產生總統，但此時每州1票，而不是眾議員1人1票，即每個州的眾議員先要統一思想，這一規定導致選舉總統的過程更加複雜。

3）彈劾發起權

當聯邦政府行政官員、法官有叛國、受賄及其他嚴重違法行為時，國會可以對其進行彈劾（impeach），彈劾必須由眾議院發起，然後由參議院審判被彈劾的官員並投票表決，具體情況已經在上篇文章中敘述。

四、眾議院和參議院的對比

下表給出了參議院和眾議院的對比，可以看到：總體而言，參議員地位更高、選拔更嚴，參議院通過決議更加難、決策更加穩重，眾議院通過決議相對簡單、決策更加激進。這一設置方式符合美國國父們的設想，即下院更加有「平民氣質」，能充分代表民意，上院更加有「貴族氣質」，決策更加穩重以防止民粹主義泛濫，這和英國議會的上議院（也稱為貴族院，House of Lords）、下議院（也稱為平民院，House of Commons）設置方式有相似之處。

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好了，對眾議院的情況就介紹到此，下篇文章將介紹國會的立法流程，並結合現實中的典型法案，從頭到尾講述法案如何變成法律。

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