遲福林：海南更大的開放需要破題

海南的發展要靠更大程度的開放

遲福林：海南更大的開放需要破題

本文首發於總第848期《中國新聞周刊》

1987年12月，36歲的遲福林從北京調任海南，參與海南省的籌建。此前，他在中央政治體制改革研討小組辦公室工作，到海南後擔任了海南省委政策研究室和省政府體制改革辦公室的主要負責人。

1991年，他參與創建中國（海南）改革發展研究院，歷任常務副院長、執行院長、院長。如今，中國（海南）改革發展研究院已經成為推動海南改革發展的重要智庫。

在海南特區成立30周年之際，遲福林接受了《中國新聞周刊》的專訪。

開放就是內在的活力

中國新聞周刊：海南有一個特殊的關鍵詞是「全國最大的特區」，如何總結海南作為經濟特區的探索和實踐？

遲福林：海南是改革開放的產物。因改革開放而生，因改革開放而興，沒有改革開放，就沒有海南的今天。未來海南的發展，如果沒有更大的開放，沒有更大程度的改革，也難以創造更好的明天。

如果未來海南再用30年的時間，建設一個高度國際化、現代化、美麗的寶島，根本的推動力還是要儘快形成對外開放的新格局。而這些改革開放的新舉措，對於推動海南成為中國開放改革的排頭兵，成為南海、「一帶一路」上的先導力量，都會發揮重要的作用。

1987年，海南的經濟總量儘管也很低，但比深圳還略高一點，可是今天再和深圳比，可能只等於深圳的五分之一左右。應該說深圳的發展比海南的發展要快得多，海南儘管發展也很快，但和深圳比有明顯的差距，而且差距有所擴大。

為什麼？可能還是要在開放改革上尋找原因。首先，深圳由於毗鄰香港，在開放力度上比海南更大。第二，深圳在後來的市場化改革上，進展比較快，尤其是小平同志南巡講話後，給深圳帶來巨大的衝擊力，在上世紀90年代市場化體系形成的速度比較快，市場化程度比較高。第三，在這個背景下，深圳產生了很多創新力量、創新主體，所以深圳的產業結構發生了巨大變化，成為了以高科技、數字經濟引領全國發展的重要區域，成為中國創新發展最快的地方。

深圳的經驗，很值得海南學習。總體上看，這種差距，不僅是總量的差距，發展的差距，更是在開放改革上的差距。海南建省辦特區，一開始就探索要推向國際市場，探索建立特別關稅區，探索全島的大開放，但由於多種原因，很多探索沒有變成實踐。

後來的國際旅遊島，是產業開放上的重大突破，但國際旅遊島存在體制和政策之間的矛盾。儘管產業開放政策給海南帶來了很大的發展機遇，但很多問題沒有解決，比如，建設國際旅遊島提出海南要逐步成為國際購物中心，但以免稅問題來說，快十年了，儘管免稅額有所提高，但距離類似香港的國際購物中心，差距還很大。

第三，更應該關注的是，島嶼經濟體如何發展？海南和深圳不同，深圳和香港有地緣優勢，海南沒有地緣優勢，形成了自身發展的很多劣勢，要靠什麼來突破？靠更大程度的開放。海南從開始探索建立特別關稅區，到現在海南努力想探索建設自由貿易港，都是探索島嶼經濟體到底怎麼發展。島嶼經濟體實際上更依賴於開放，有多大的開放，就有多大的發展。

島嶼經濟體由於自身的經濟結構，和島內外的經濟聯繫，自身的市場環境，具體政策往往難以起到政策設計者最初的目標，所以必須在更大開放的模式中，才能形成自己一系列的發展優勢。我們在開放上取得了一定的突破，但更大開放採取什麼樣的形式？仍然是一個尚未完全破題，仍然是需要按照十九大精神探索的重大課題。

中國新聞周刊：對於海南的發展，有一種聲音認為出現了「特區不特」的現象，海南未來如何重拾「特」字？

遲福林：在相當一段時期，大家議論海南，都會提到「特區不特」，「大特區沒有大開放」，這確實是一個重要的課題。

海南特區如何「特」起來？第一，開放方面要特起來，島嶼經濟體才能活起來，發展才能快起來。第二，市場化改革要特起來，要真正使市場在資源配置中起決定性作用。第三，行政體制要特起來，海南雖然是一個省，但和其他地方不一樣，能不能採取扁平化的管理方式，能不能把過去一建省那種改革勁頭髮揮出來。

海南真要特起來，要努力實現四大目標：中國擴大開放的先行區、市場決定資源配置的試驗區、全國綠色發展示範區和泛南海經濟合作先導區。

要擺脫政策依賴

中國新聞周刊：海南未來的發展，如何進一步爭取有利的政策支持？同時如何擺脫對特殊政策的路徑依賴？

遲福林：這是一個特別重要的問題。島嶼經濟體，僅靠政策是有問題的。中央支持海南發展，從具體政策上給了很多，但存在三個制約。第一，島嶼經濟體，由於自身的經濟結構、社會結構，決定在政策執行上缺乏更大市場。第二，在政策執行能力上，也存在制約。第三，島嶼經濟體存在惰性，所謂惰性，就是過度的政策依賴。政策越沒落實好，越需要更多特殊政策。

根本上看，還是開放度決定了政策的落實程度。不僅要給政策，同時一定要擴大開放。所以海南在開放模式的選擇上極為重要，現在全球開放模式中，最重要的就是自由貿易港，如果有了這一條，很多具體政策就變活了，就不再圍繞著具體政策打轉，而是從開放上下功夫。

第二，要把政策和體制變革結合起來。比如，海南在搞的多規合一，如果這項改革做深、做廣、做大，會產生很多政策產生不了的效應，所以應該更重視體制變革對於落實政策的重大作用。

第三，海南要大政策，而不是小政策，要擺脫政策依賴。尤其是開放的大政策，改革的大政策，比如自由港和多規合一改革，兩個一結合，很多政策就會變活，島嶼經濟體也會變活。

中國新聞周刊：你是海南「國際旅遊島」概念最早的提出者。但以旅遊為主要突破口的開放模式，也有不少爭論，你怎麼看？

遲福林：首先來看國際旅遊島產生的背景。1988年海南建省辦特區，當時的希望是搞特別關稅區，但是由於多種原因沒有實現。海南在上世紀90年代房地產泡沫破裂後，經濟發展一度在全國排名倒數幾位徘徊。當時感覺整個區域開放的可能性小了，但是怎麼辦呢？只能產業開放，而產業開放的突破口在旅遊。

所以國際旅遊島是海南在區域開放沒有取得突破的情況下，試圖從產業開放來取得新突破的一個選擇。在這樣的背景下，一方面，確實有突破，以旅遊為重點的服務業發展的重要選擇，對於海南整個發展起了重要推動作用，尤其是服務業發展佔比比較高，與國際旅遊島是直接相關的。另一方面，在這個背景下，產業開放主要是中央給了很多政策，但政策的決策權不在海南，在中央各部委，加上海南自身產業結構、政策執行力度，決定了國際旅遊島肯定有局限性。不是一個更大的開放，只是在過渡階段、特定背景下，產業開放的重大選擇。

國際旅遊島走到今天，可以發現，我們需要產業開放，但產業開放一定要放在區域更大程度開放模式選擇的前提下，產業開放才真正到位。如果區域不開放，怎麼能開闢更多國際航線？物流業怎麼發展？金融產業怎麼發展？服務貿易怎麼發展？

直到今天有人仍然說，海南發展只能給某些政策，不能給全面開放。我認為，總結三十年經驗，恰恰就應該改變這一點：只給某些政策，而不搞更大程度區域開放，海南是沒有出路的。海南未來發展，需要以更大開放來辦最大的特區，以區域開放帶動產業開放，互相融合形成海南發展的後發優勢。

中國新聞周刊：國際旅遊島建設有七八年時間了，你如何評價取得的進展？對標2020年初步建成國際旅遊島的發展目標，重點要解決哪些問題？

遲福林：首先應該肯定，國際旅遊島在幾個方面有很大進展：第一，中央政府給了海南很多支持，要是沒有國際旅遊島，很難有這些政策。包括環島高鐵，也只有在國際旅遊島背景下，才可能發展環島高鐵，形成全域旅遊的重要條件。第二，建設國際旅遊島，使大家明確了海南產業發展的重點。海南建省30年來，在產業發展上爭論不斷，一開始以貿易為主導，後來提出建成工業省。建設國際旅遊島以後，海南的產業發展很清晰了，要發展以旅遊為主導的現代服務業，使海南發展的思路更清晰了。

但同時要看到，國際旅遊島發展是有局限的。一方面，體制上有局限，某些具體政策難以落地。到今天為止，國際旅遊島最初提出的很多政策還沒有到位，有的甚至還沒有破題。另一方面，要把著重點放在更大區域開放和產業開放融合上尋求出路，國際旅遊島已經不夠了，所以積極創造條件、探索建設自由貿易港就成為關鍵之關鍵。

2020年基本實現建成國際旅遊島的目標，現在來看不大可能了。比如，形成以現代服務業為主導的產業，有進展，但是傳統服務業佔比還很大。服務貿易發展，也仍然比較滯後。此外，有些具體目標，比如建成國際購物中心，到2020年，要建成類似香港這樣的國際購物中心，差距還相當大。所以，原來定的用十年時間基本實現高度國際化的國際旅遊島目標，現在看，這個目標在局部可以實現，總體上難以實現。

這個背景下，需要總結國際旅遊島的經驗和問題。國際旅遊島升級版，要把區域開放和產業開放相結合，找出一條新路子，這是到2020年比較現實的選擇。我相信在海南建省辦特區30周年之際，從整個中國開放大格局出發，會支持海南在區域開放方面有更大舉措。

中國新聞周刊記者/閔傑

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