提高城市群質量 全面增強城鎮競爭力

黨的十九大作出了「我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段」這一歷史性論斷。中央經濟工作會議提出要圍繞推動高質量發展做好8項重點工作，其中「實施區域協調發展戰略」工作中要求提高城市群質量。中共江蘇省委十三屆三次全會指出，要緊緊圍繞高質量發展這一根本要求，落實好「六個高質量」發展任務，努力在高質量發展上走在全國前列。高質量發展具有綜合性、系統性和複雜性，同時也是一個動態概念，表現在城鄉建設上，其結果主要體現為更富效率、更有效益、更具品質、更加公平、更可持續等方面。城市群是城鎮化發展到較高階段的空間組織形式，具有空間集中、要素集聚、組織集群、功能集成等諸多優勢。當前城市群在發達國家城鎮化中已佔據主體地位，是集聚經濟和人口的主要區域，也是參與國際合作和競爭的主導板塊。提高城市群質量是實現高質量發展的重要內容，對於以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局、促進城鄉融合發展以及推動城鄉建設高質量都具有重大而深遠的戰略意義。

構築與重點功能區戰略相協調的城鎮化戰略布局

2013年12月召開的中央城鎮化工作會議首次提出，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。2015年12月召開的中央城市工作會議再次指出，要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。黨的十九大強調，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。省委十三屆三次全會指出，實現城鄉建設高質量發展，要把城市群作為城鎮化發展的主體形態，全面增強城鎮競爭實力。應當準確把握中央精神和省委決策部署，著力提高城市群質量，努力發揮城市群在推進新型城鎮化健康發展過程中的聚合功能、輻射效應以及引領作用，把城市群建設成為支撐江蘇經濟社會可持續發展、塑造核心競爭力的重點區域和重要載體。

以城市群為主體形態優化城鎮化布局，有利於合理開發保護國土空間，提高資源配置效率；有利於逐步縮小城鄉區域發展差距，讓全體人民共享城鎮化發展成果。因此，推動城鄉建設高質量必須高度重視城鎮化布局。2017年5月，省委省政府正式提出「1+3」重點功能區戰略構想，即揚子江城市群、沿海經濟帶、江淮生態經濟區、徐州淮海經濟區中心城市。省委十三屆三次全會把緊緊圍繞高質量發展，深入推進「兩聚一高」新實踐，加快建設「強富美高」新江蘇，作為2018年全省工作總的目標任務。在城鄉建設高質量上，要求結合「1+3」重點功能區戰略的實施，加快推動城市群建設、鄉村振興和綜合交通體系建設，推動城鄉融合發展。為此，應當將優化城鎮化布局與實施重點功能區戰略有機結合起來，依據不同功能區的發展定位進行差異化的城鎮化布局，深入推進全省城鄉與區域協調發展。

重點建設「一群兩帶一中心」的城鎮格局框架

根據「1+3」重點功能區資源環境承載能力，協調推進各重點功能區城鎮化和城鄉建設，著力構建以「一群兩帶一中心」為骨架的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，強化城市群、城鎮帶和中心城市在推進城鎮化發展中的引領和帶動作用，明確大中小城市和各類城鎮的功能定位和協調發展機制，注重發揮中小城市吸納農業轉移人口的重要作用，促進鄉村振興，全省形成層次更加清晰、職能更加明確、分工更加有序、布局更加優化的城鎮體系，推動更高質量的城鄉建設。

打造具有強引擎作用的揚子江城市群。圍繞建設具有全國影響力的長三角世界級城市群北翼核心區和長江經濟帶綠色發展示範區，深入實施國家和省市關於長江經濟帶、長江三角洲城市群、揚子江城市群等各項發展規劃，以科學規劃為引領，深度融入長江經濟帶和長三角城市群發展，有效提升揚子江城市群的國際競爭力和影響力，更好發揮在重塑江蘇經濟地理格局和優化城鎮格局中的龍頭帶動作用。強化基礎設施互聯互通和公共服務一體化，在區域層面上協調推進港口、機場、過江通道、城際鐵路等交通基礎設施建設，提升信息化基礎設施水平，建立健全公共服務共建共享體制機制，著力推進交通、醫療、教育、就業、社會保障等區域一體化發展。加快跨江聯動、兩岸統籌步伐，打破地理分界和行政壁壘，培育建立「以鄰為友」的統一開放市場，促進資源要素合理流動和優化配置，深入推進產業跨江融合、江海聯動和轉型升級，突出創新發展和綠色發展，加快形成以服務經濟為主導、智能製造為支撐的現代產業體系，打造具有全球影響力的產業科技創新高地和先進位造業基地。加快沿江城市一體化發展，重點加強寧鎮揚、錫常泰、（滬）蘇通三大板塊跨江融合發展，推進兩岸節點城市協同發展，形成強大的「發動機」和增長極，輻射、帶動和支撐全省區域發展與城鄉建設。

培育港產城一體化沿海城鎮帶。圍繞建設沿海經濟帶，深入實施《江蘇沿海地區發展規劃》，立足沿海，依託長三角，服務中西部，面向「一帶一路」，全方位深層次參與對內對外開放合作，重點打造「一帶一路」建設先行基地、江海聯動發展基地和開放合作門戶基地，加快建成我國東部地區重要的經濟增長極和輻射帶動能力強的新亞歐大陸橋東方橋頭堡。加快完善現代基礎設施支撐體系，重點加強沿海南北通道等重大基礎設施建設，培育壯大現代海洋產業和先進位造業，深入推進港口、產業和城鎮互動發展。依託沿海通道和重點產業園區，優化城鎮化布局，推進集聚集群發展，以連雲港、鹽城和南通三個大城市為中心，著力提升其功能，輻射帶動周邊中小城市和小城鎮發展，推進形成具有港產城一體化特色的「一沿多點、三核帶動」的沿海城鎮帶。

培育文化生態型沿運河城鎮帶。圍繞建設江淮生態經濟區，依託大運河深厚歷史文化底蘊和特色水環境景觀，堅持走以人為本、集約智能、綠色低碳、城鄉一體、四化同步的新型城鎮化道路。大力加強淮安蘇北重要中心城市建設，著力打造區域性綜合交通樞紐和先進位造業基地、國家歷史文化名城和濱湖生態旅遊城市，增強其綜合承載力和集聚輻射帶動能力。做強做優做特一批沿運河節點城鎮，堅持城鄉融合發展，促進鄉村全面振興。搶抓江淮生態經濟區建設等重大機遇，全面深化與沿運河、淮河地區合作，推進形成貫通南北、輻射帶動蘇中蘇北腹地的沿運河城鎮帶。

建設淮海經濟區中心城市。圍繞建設徐州淮海經濟區中心城市，充分把握「一帶一路」建設、沿東隴海線經濟帶建設和老工業基地調整改造、資源型城市可持續發展等重大機遇，大力加強「一帶一路」重要節點城市建設，深化國際產能和裝備製造合作，不斷提升開放型經濟發展質量與水平，打造國家「一帶一路」建設總體布局的新經濟增長極。著力完善現代綜合交通運輸體系，更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展和區域性中心城市建設的重要作用。全面深化區域合作，打破行政區劃壁壘，加強與淮海經濟區各城市、中原經濟區等的合作，增強區域性中心城市核心功能，著力建設全國性綜合交通樞紐和區域性經濟中心、創新創業中心、雙向開放高地、科教文化中心，加快徐州都市圈建設和徐連一體化發展，提升徐州在淮海經濟區的中心地位與龍頭作用。

提升城市群層次和水平，推動城鄉建設高質量

城市群層次和水平反映了城市群能級的高低狀況，是城市群質量的重要體現。圍繞推動城鄉建設高質量提升城市群的層次和水平，需要從優化城市群的動力與結構入手，實現對這一系統的整體功能提升，當前尤其需要著力改善城市群的驅動力，同時著力完善城市群的規模結構體系、產業體系、公共服務體系、生態環境體系。

改善城市群動力體系，推進城鄉創新發展。城市群發展受到多種動力因素的作用，在知識經濟時代，必須堅持把創新作為第一驅動力，努力打造創新型城市群，不斷提升城市群競爭力。要以揚子江城市群為重點，加快實施創新驅動發展戰略，著力完善創新體制機制，構建良好創新生態，匯聚優質創新資源，全方位推進科技創新、企業創新、產品創新、市場創新、品牌創新，加快科技成果向現實生產力轉化。要以科技創新為核心、產業創新為重點，推動揚子江城市群產業轉型升級，構建現代化經濟體系，全力打造具有全球影響力的產業創新高地。與此同時，加快推動沿海城鎮帶、沿運河城鎮帶和徐州淮海經濟區中心城市創新發展。以城市群創新為引領，帶動城鄉創新發展，加快建設創新型省份。

優化城市群結構體系，推進城鄉融合發展。城市群結構主要包括職能結構、規模結構和地域結構，優化城市群結構體系需要重構這三種結構。要根據全省各城市群（城鎮帶、中心城市）的不同發展階段，確定其不同的優化模式。對於揚子江城市群，當前適宜採取「單核+多中心支撐」的網路狀結構，大力提升南京城市首位度，不斷增強南京作為揚子江城市群核心城市的擴散效應和輻射帶動能力；強化多中心支撐，發揮蘇州創新驅動、經濟轉型示範引領的作用，提升無錫和南通重要節點城市的區域帶動力，彰顯揚州、鎮江歷史文化名城魅力，以常州和泰州為支點助推揚子江城市群中部地區崛起，加速推進區域一體化發展。對於沿海城鎮帶、沿運河城鎮帶，重點在於增強中心城市的集聚輻射帶動能力，並擇優培育一批次中心。加快提升徐州在淮海經濟區中的城市首位度，強化中心城市的核心功能建設。在做好城市群結構優化的同時，要大力推進大中小城市網路化建設，增強對農業轉移人口的吸引力和承載力，促進全省城鄉融合發展。

構建城市群現代產業體系，推進城鄉經濟互動發展。現代產業特別是戰略性新興產業是當前及未來城市群發展的關鍵支撐。各城市群、城鎮帶和中心城市要按照構建現代化經濟體系的總體要求，以發展實體經濟為著力點，以提高供給體系質量為主攻方向，加快產業轉型升級，發展「四新經濟」，培育形成主導產業，推動產業結構邁向中高端。要根據各中心城市的優勢條件，確立差異化的產業發展定位，強化產業分工協作，優化產業布局，促進集聚、集群和特色發展，推進形成「核心城市服務業高度化+周圍城市製造業特色化」的產業發展空間格局。促進城鄉資源要素合理流動和優化配置，加快鄉村經濟結構調整，提高鄉村新型工業化、農業現代化水平，推動城鄉產業融合和經濟互動。

完善城市群公共服務體系，推進城鄉社會一體化發展。基本公共服務均等化是提升城市群質量的重要體現，也是實現城市群一體化的重要內容，對於縮小城鄉差距、推動城鄉建設高質量具有十分重要的意義。要踐行以人民為中心的發展思想，在完善城市群、城鎮帶和中心城市公共服務體系的同時，加快向周邊特別是鄉村地區延伸，逐步縮小城鄉公共服務差距，形成城鄉公共服務一體化發展格局。要強化城鄉統籌發展，以基本公共服務為重點，認真實施一批事關人民群眾切身利益的民生工程項目，推動城鄉社會建設邁上新台階。

建設城市群生態環境體系，推進城鄉人居環境綠色化發展。良好的生態環境是城市群得以可持續發展的根本基礎，也是建設美麗家園的必然要求。在城市群、城鎮帶和各城市生態環境建設中，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，深入實施綠色發展戰略，大力推進生態文明建設，構建完善高效的「斑塊—廊道—基質」生態系統，形成科學合理的城鎮、農業、生態空間開發格局。要大力開展城鄉環境綜合整治行動，實施潔化、綠化、亮化、美化工程，建設美麗鄉村，構建城鄉一體化的生態網路，營造良好的人居環境。揚子江城市群要深入推進岸線整治和重點水體保護治理，實施濕地生態恢復工程，構築具有國際影響力的綠色生態屏障，加快推動與歷史文化、山脈水系深度融合，依託江南水鄉特色底蘊和沿江兩岸獨特的地理風貌，加大歷史文化名城、名鎮、名村保護與建設，打造生態人文風光帶，促進城市群綠色發展，推動城鄉經濟、社會與生態健康協調發展。

（作者分別系江蘇省重點培育智庫江蘇師範大學「一帶一路」研究院常務副院長、首席專家，江蘇師範大學碩士研究生）

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