航天國際合作管理體制立法問題研究

航天國際合作正逐步成為各國加快本國和全球航天發展的重要途徑，是實現航天發展戰略目標的重要途徑和關鍵因素。我國在航天國際合作方面取得了一系列成就，如參與聯合國外空事務、簽署廣泛的多雙邊協議、大力發展宇航產品進出口貿易、開展活躍的航天領域學術交流活動等，也面臨諸多挑戰。研究航天國際合作相關國際法規範，提出我國航天國際合作的立法需求，能夠更好地規範和保障中國航天國際合作活動的健康有序發展。

我國航天國際合作及管理體制現狀

從20世紀70年代中期開始，我國與多個國家、空間機構和國際組織簽署多項和平利用外層空間的合作協定或諒解備忘錄，參與聯合國及相關國際組織開展的有關活動，支持國際空間商業合作，取得了積極成果。

我國航天國際合作實踐

中國空間國際合作政策表明，中國空間國際合作是全方位、多層次的國際合作。在空間國際合作政策中，既體現了重視政府間的多邊、雙邊合作，又體現了重視與聯合國的空間合作；既重視與發達國家的空間合作，又重視與發展中國家的空間合作；既重視政府間國際合作，又重視機構間的國際空間合作。

（1）簽署的國際合作協議概述

20世紀80年代，我國與美、英等國簽訂科技合作協議，其中包含空間領域的具體合作事項；到80年代後期，我國開始與義大利、巴西等簽署專門的空間合作協定；90年代,我國迎來了締約高峰，與美、俄、英、法、德、印等主要空間國家都簽署了合作協議；21世紀後，我國與馬來西亞、委內瑞拉、玻利維亞等新興國家和發展中國家陸續簽署了多項合作協議，空間合作的地域範圍大大拓展。

（2）我國開展的雙邊航天國際合作

在雙邊航天合作分委會機制下，我國與俄羅斯、烏克蘭、巴西、法國、英國、德國、美國、阿爾及利亞、奈及利亞、荷蘭、沙特、哈薩克等統籌雙邊航天合作規劃，開展廣泛合作，確定長期合作計劃，在空間科學、深空探測、載人航天等領域簽署多項合作協議，如《中烏航天合作大綱》、《中華人民共和國國家航天局和奈及利亞聯邦共和國國家宇航局關於空間科學技術合作協定》等。

（3）我國開展的多邊航天國際合作

作為聯合國會員國和安理會常任理事國，我國十分重視在聯合國框架下開展多邊合作。1980年6月，我國首次派出觀察員代表團參加了聯合國外空委員會第二十三屆會議，同年11月3日，聯合國正式接納我國為該委員會成員國。此後，我國參加了聯合國和平利用外層空間委員會及其科技小組委員會和法律小組委員會的各項活動。我國於1983年和1988年先後加入了聯合國制定的《外空條約》、《營救協定》、《責任公約》和《登記公約》，並嚴格履行有關責任和義務。當下，一帶一路倡議及其沿線國家對於航天技術應用需求旺盛，「天基絲路」航天合作大有可為。

我國外空國際合作面臨的挑戰

實踐表明，我國在深化航天國際合作管理體制方面尚存在有待完善之處。由於至今缺乏規範我國航天活動行為的法律，在航天國際合作的國內部門和機構的協調上、在對外與國家相關部門職能的協調等問題上，我國航天國際合作管理體制亟待通過國內立法理順相應的關係。

（1）管理主體、執行主體多元化

我國航天國際合作相關的管理主體多元化：國務院和中央軍委是頂層的管理機構；國家航天局是航天國際合作的業務審批及規劃制定部門，中國載人航天工程辦公室與中國衛星導航系統管理辦公室分別分管相關業務的國際合作，外交部被國家廣泛授權條約簽署，商務部、海關總署具有宇航產品的進出口管理職責，科技部歸口管理全國的國際科技合作知識產權管理和保護工作，教育部提供國際空間教育方面的獎學金，亞太空間合作組織（APSCO）下設的亞太空間法教育基地是亞洲國家空間國際合作的重要內容，此外，財政部以專項資金方式支持航天國際對外合作。

我國目前航天國際合作的執行主體包括中華人民共和國自然人、法人，如航天科技與航天科工兩大集團、民營企業，高校學者等，現在對不同主體的簽署許可權、合作規範、保密規定等都沒有明確規定，這為政府管理不同主體開展的國際合作造成了一定困難。

（2）合作範圍與對象尚需進一步擴大

中國空間國際合作的範圍需要進一步擴大，特別在與空間大國和空間強國的合作上需要加強。一方面，中國空間國際合作尚處於短期的項目合作研究和發射合作的表面層次，其合作領域有待進一步拓展。另一方面，在空間國際合作對象上，與我國進行較深層次的合作對象大多是發展中國家，如奈及利亞、阿爾及利亞等。我國與世界空間強國的合作力度和深度還需進一步提高。

（3）航天國際合作組織管理機構有待完善

中國與其他國家的航天合作組織管理機構有待完善。面對航天國際合作較為廣闊的平台，中國與其他國家還需通過相關專門組織管理機構加強協調，包括建立科技合作委員會、定期舉行聯合委員會會議、總結合作經驗、制訂新的合作計劃、統籌協調航天合作項目等。

（4）航天國際合作亟待加強產業化管理體制

目前，航天國際合作在產業化管理方面尚需進一步加強和完善，更好地實現航天國際合作與其他產業良性互動，帶動航天國際合作和航天產業健康、可持續發展。

我國航天國際合作管理的立法需求

總的來說，一個完善的航天國際合作機制應該由多層次、多形式的組織管理架構以及衍生的法律體系構成。航天國際合作的立法需求主要有三個層次：一是加強體制機制的銜接；二是規範航天國際合作活動；三是明確航天國際合作的原則。因此，我國航天立法在國際合作部分的內容應該包括管理機制、參與主體、爭端解決與司法管轄等內容。

釐清管理體制機制

釐清航天國際合作的管理機制，在航天立法中對國際合作的管理主體、執行主體、監督主體等參與主體進行規定，並明確其職責、管理內容、管理範圍等，是開展航天國際合作的重要基礎。立法內容主要包括航天國際合作的管理機制，包括規劃、審批、審查的主要部門，航天國際合作中投資、科研、技術、進出口、空間教育等不同業務的歸口部門，對外責任主體等內容。總體來講，要建立有分有統、統分結合的航天國際合作的管理體制。

管理主管（主導）部門

目前,我國航天國際合作的項目呈現出多頭管理的局面。國家航天局發揮了我國航天國際合作主導部門的作用，而非實際主管部門。原則上，民用航天的國際合作交流工作由國家航天局主管，但北斗導航、載人航天業務的國際合作分別由中國衛星導航系統管理辦公室和中國載人航天工程辦公室主管。應加強航天國際合作的統一管理，改善不同業務分屬不同管理部門的局面。

規範協議簽署主體

目前，我國航天國際合作協議中籤署主體多元。各類合作協議有以兩國政府名義簽署的，有以兩國航天局名義簽署的，還有以宇航公司等具體執行部門名義簽署。簽署主體不同涉及到法律責任問題，考慮到航天國際合作協議名稱多樣、內容繁簡不一等情況，應該在管理條例中對我國航天國際合作合同簽署主體進行相應規定。

建立爭端解決機制

隨著具備空間能力的國家不斷增多，國家間、私人宇航公司間發生空間摩擦的機率增大。《責任公約》中對有關空間活動造成損害的賠償責任進行了詳細規定，並規定了通過外交途徑和排除用盡當地救濟原則解決空間活動爭端的一般原則。

作者：操群 代坤

來源：《國際太空》2018年第3期

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