無人機借各種名義「黑飛」民航新政急補管理空白

多年以來，大疆傳媒的首席執行官喬岩一直被一個問題所困擾著：企業使用無人駕駛航空器從事航拍活動，需要獲得空域管理部門的批准，如果嚴格按照相關規定，批准條件之一是企業工商登記營業執照的經營範圍要列明「空中拍照」等通用航空飛行活動，而此項登記需要依據行業管理部門頒發的經營許可證予以確認。最讓他頭疼的是，這樣的經營許可證並沒有途徑獲得，即使是從事大型國家級航拍項目，都無法從正規渠道進行申報。這樣一來，事實上企業一直以「飛行演示」的名義規避管理，處於被動「黑飛」的狀態。為彌補管理空白，4月9日民航局表示，將於今年6月1日起開始實施的《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法》（以下簡稱「《辦法》」）中，對無人駕駛航空器運營商如何取得經營許可證等諸多問題進行了明確，企業從事經營性飛行活動將從此合法合規。

填補空白

近年來，我國無人駕駛航空器市場增長迅速，無人駕駛航空器在農業、電力、測繪、安防等領域的應用日益成熟。據預測，2017-2021年，中國行業級無人駕駛航空器市場規模，將以每年30%的速度增長，並大有在通用航空、貨運航空等諸多領域，替代有人駕駛航空器的趨勢。與此同時，無人駕駛航空器行業的飛速興起也帶來了諸多安全隱患等問題。近年來，民航局在無人駕駛航空器運行管理上，已經和正在採取多項措施，效果逐步顯現，安全形勢明顯向好。但是，關於無人駕駛航空器從事經營性飛行活動的相關規定始終是一個空白。

關於無人駕駛航空器從事經營性飛行活動，目前法律雖無針對性條款，但可以適用《民航法》第147條第二款「從事經營性通用航空的，應當向國務院民用航空主管部門申請領取通用航空經營許可證。」而目前施行的《通用航空經營許可管理規定》第45條第三款明確，「使用民用無人駕駛航空器進行經營性通用航空活動的管理辦法，由民航局另行規定。」這使得無人駕駛航空器的運營監管問題始終沒有一個適用的標準。

「此次《辦法》的制定和發布，正是填補了這項空白，無人駕駛航空器經營性飛行活動將有章可依、有據可查。」民航局運輸司相關負責人表示。

上述負責人表示，當前，越來越多的無人駕駛航空器運營商反映其在運行過程中遇到無法取證的問題，並建議民航行業管理部門儘早出台無人駕駛航空器經營許可管理規定。為滿足企業運營的需要，拓展無人駕駛航空器應用的服務領域，提升產業價值，引導產業健康有序發展，民航局發布《辦法》，可以讓更多的無人駕駛航空器經營企業得以合法運轉。

業內專家分析，《辦法》的發布反映了民用無人駕駛航空器市場發展的需求，標誌著國內民用無人駕駛航空器從事經營性飛行活動管理法規制度建設邁出了第一步，將有利於建立有序的無人駕駛航空器經營監管機制，為今後民用無人駕駛航空器開展合法合規的經營性飛行活動打下堅實基礎。

廣州民航職業技術學院教授羅亮生認為，《辦法》在一定程度上為政府相關部門及無人駕駛航空器企業提供了作業空域等服務的法律依據，為政府對無人駕駛航空器分類分級管理提供了決策依據，以疏導和控制相結合的方式，改變了現在個別地方一味禁飛的現象。特別是此次發布的《辦法》與此前民航局出台的無人駕駛航空器空中交通管理、飛行員資質管理等規定將構成無人駕駛航空器作業飛行科學管理體系，更加有利於規範無人駕駛航空器的運營管理，充分發揮無人駕駛航空器在各行各業的應用，從而促進我國經濟發展。

條件放寬

《辦法》只有3章20條，並對無人駕駛航空器經營許可的准入條件進行了大幅簡化，由傳統有人駕駛航空器設定的10項減少為作業類3項，培訓類4項，僅保留企業法人、經實名登記的無人駕駛航空器、經認證的培訓能力（培訓類）和地面第三人責任險等基本許可條件。對企業所有航空器的要求，也由2架減少為1架，並對250克以下無人駕駛航空器作了許可准入豁免。

「初期對無人駕駛航空器的管理設計，很多是參照有人駕駛航空器的管理模式，導致有些經營手續比較繁瑣。這一次不同，可以說，經過廣泛的徵詢意見，幾易其稿，此次發布的《辦法》已經極盡簡化了。」民航局運輸司相關負責人表示，為使無人駕駛航空器經營活動管理更有針對性，更方便無人駕駛航空器企業，民航局從用戶角度出發，堅持服務導向，基於「分類管理」原則，近幾年一直在嘗試把無人駕駛航空器相關規定從其他規章中分離出來，儘可能地降低門檻、簡化內容、減少程序、方便用戶。

正如該負責人所言，在放寬准入條件的同時，《辦法》還對無人駕駛航空器經營許可證的申報程序進行了簡化。針對無人駕駛航空器企業小、散、多的特點，民航局專門開發了「民用無人駕駛航空器經營許可證管理系統」，可以實現經營許可證的在線申請、在線受理、在線審核、在線頒證。許可部門須在20日內完成審查後，作出許可決定，准予許可的，申請人可在線下載並列印「電子經營許可證」，不予許可的，申請人可在線查詢原因。申請人和管理部門全程背靠背、無紙化。

持續完善

事實上，早在去年8月，民航局就發布了《辦法（徵求意見稿）》，一經發布立刻在行業內引起了廣泛熱議，有人積極支持，也有人對該《辦法》提出了一些質疑，其中比較典型的就是認為《辦法》與民航局去年5月發布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》的內容大體一致，《辦法》實施後，意味著企業又需要向民航局重複註冊之前註冊過的內容，從而增加了企業申請運營的負擔，使得原本就很棘手的無人駕駛航空器監管問題變得更加複雜。

面對這樣的質疑，民航局運輸司相關負責人表示，無人駕駛航空器經營許可管理與實名登記管理並不是一回事，兩者性質不同、管理依據不同、目的和效果也均不同。

該負責人解釋說，無人駕駛航空器經營許可是依據《民航法》設立的一項行政許可，屬於經濟範疇，目的在於維護市場經濟秩序、規範市場主體行為；而無人駕駛航空器實名登記是滿足特定時期的管理需要所採取的一項行政管理措施，屬於社會範疇，主要目的在於採集信息。

「另外，兩者是行政管理鏈條上的兩個環節，並不重複。」上述負責人用機動車的管理方式做類比給記者舉了個例子：「任何機動車上路都需要取得行駛證，但若要成為營運車輛，在取得行駛證以後，還需要申請取得道路運輸證。無人駕駛航空器進行實名登記僅僅是獲得無人駕駛航空器經營許可的一個必要條件，而非充分條件，有了經營許可證的無人駕駛航空器企業才能開展無人駕駛航空器的經營飛行活動。」

《通用航空經營許可管理規定》包括4類經營項目，即載客類、載貨類、培訓類和作業類，而此次發布的《辦法》僅適用作業類和培訓類的經營項目，不包括載客和載貨類，這是為什麼？今後民航局是否有計划出台包括所有經營項目的總體管理辦法？對於這一業內普遍關注的問題，上述負責人解釋說，由於無人駕駛航空器從事通用航空的情形比較複雜，安全風險等級不同，並且存在一定的不確定性，因此此次發布的《辦法》並未將載客和載貨類囊括在內。

為了滿足載貨類無人駕駛航空器經營活動的實際需要，民航局於去年8月和12月分別專門批複了江西和陝西兩個無人駕駛航空器從事物流配送的運營試點，旨在探索出符合無人駕駛航空器運行特點的、有針對性的管理模式和運營標準，及時總結試點經驗，加快制定相關運營和安全管控標準，固化試點成果，輸出中國標準和管理模式。同時啟動相關立法，完善無人駕駛航空器管理的法規體系。

「屆時，我們會評估載貨類與《辦法》相關條款的匹配度，決定是否在同一部規章中予以規範。」上述負責說。

北京商報記者 肖瑋

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