美國201調查及措施解讀
編者按：
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（一）
概要
2018年1月，美國宣布對大型洗衣機和光伏產品採取保障措施。美國上一次採取保障措施是2002年3月，限制十種鋼材進口，後由於歐盟和中國等訴諸WTO並且由WTO裁決該措施不符合規則而撤銷。
1. 家用大型洗衣機（LargeResidential Washers）
2018年1月23日，特朗普依據2017年12月4日ITC報告發布了總統聲明，將對進口家用大型洗衣機徵收關稅，關稅於2月7日生效，關稅表如下：
儘管ITC對所有與美國有自由貿易協定的國家都作出沒有實質損害的認定，但是特朗普最終只豁免了加拿大，有條件地豁免了WTO中進口總量低於3%的發展中國家。[1]
2017年5月31日，美國家電巨頭惠而浦公司（Whirlpool Corporation）向ITC提交申請，依據美國《1974年貿易法》第201條對進口家用大型洗衣機啟動保障措施調查。ITC認定：2012年到2016年，進口到美國的洗衣機急劇增加，導致國內生產商的市場份額大幅下降。到2016年，國內生產商的經營虧損達數百萬美元，遭到嚴重損害，且存在實質因果關係。USTR認定在此期間，美國製造商已為解決不公平貿易行為採取行動：從2011年開始，惠而浦就一直在與韓國三星電子和LG在多個國家傾銷洗衣機的行為鬥爭。2012年美國商務部裁定對原產於韓國和墨西哥的洗衣機實施反傾銷和反補貼措施後，三星和LG就將生產線轉移到了中國，並且繼續以低於正常價值的價格對美出口涉案產品。而在2016年美國商務部裁定對原產於中國的洗衣機實施反傾銷措施後，三星和LG又將生產線轉移至越南和泰國。目前，上述案件仍在實施貿易救濟措施。
2017年，三星和LG都宣布計劃在美國南卡羅來納州Newberry和田納西州Clarksville建設大型工廠。
2. 太陽電池片和光伏組件（CSPV）
2018年1月23日，特朗普依據2017年11月13日ITC報告發布了總統聲明，將對進口太陽電池片和光伏組件（CSPV）徵收關稅，於2月7日生效，2.5吉瓦免稅配額之外，關稅表如下：
儘管ITC只對墨西哥和韓國作出有實質損害的認定，但是特朗普最終只豁免進口量低於3%的WTO發展中國家，對所有自由貿易協定國家都沒有給予豁免。
美國光伏企業Suniva 公司於2017 年4 月26日向ITC 提起申請，SolarWorld加入，要求對太陽電池片和光伏組件產品（CSPV），啟動保障措施調查。ITC認為，中國的產業規劃重點關注中國太陽能電池和模塊，利用國家獎勵、補貼和關稅來控制全球供應鏈。中國於2005年頒布了《可再生能源法》，促進包括太陽能在內的可再生能源的發展，2007年發布了《可再生能源中長期發展規劃》制定了產能目標。國務院將可再生能源列為2010年的七大戰略新興產業之一，可以獲得特殊激勵和貸款資格。中國向其太陽能公司提供補貼和融資，鼓勵產業集群和供應鏈組成部分的發展，並有條件支持其提高效率，研發支出和製造規模。在國家指導的支持下，中國太陽能電池產量的全球份額從2005年的7％猛增至2012年的61％。中國目前在全球供應鏈能力中佔主導地位，佔2017年上半年宣布的全球產能擴張總量的近70％。中國生產全球60％的太陽能電池片，71％的太陽能組件。
在此期間，美國製造商已為解決不公平貿易行為採取行動： 2011年，美國商務部發現中國對其生產者提供了補貼，而這些生產者在美國的商品銷售價格低於其公平市場價值，因此2012年對其實施反傾銷和反補貼稅，但中國生產商逃避關稅並將生產轉移到台灣。 2013年，國內生產商提出了新的申請應對轉移，中國生產商通過向國外轉移生產，主要是向馬來西亞以及新加坡、德國和韓國轉移。2012年至2016年，進口增長約500％，價格急劇下降。太陽能電池和組件的價格下降了60％，大多數美國生產商停止了國內生產，將其設施轉移到其他國家或宣布破產。自2012年以來共有25家公司關閉。只有兩家太陽能電池和組件生產商，以及八家使用進口電池生產模塊的公司。 2017年，剩下的美國太陽能電池和組件生產商之一宣布破產並停止生產。
3. 法律規定
保障措施調查規定於美國1974年《貿易法》第201條（19 USC 2251-2254），也被稱為「逃避條款」（escapeclause）調查。如果ITC認為某產品以不斷增加的數量進口到美國，致使對生產與該物品相似或直接競爭產品的國內工業遭到嚴重損害或有嚴重損害威脅，總統應在其權力範圍內採取一切適當可行的行動，以促進國內工業作出積極調整，並提供比成本更大的經濟和社會效益。
調查需要認定：①不斷增加的數量；②嚴重損害或嚴重損害威脅；③實質因果關係。不同於反傾銷和反補貼，全球保障措施調查不要求發現不公平的貿易行為已經發生。
調查的流程：ITC在提交申請後的120天內完成損害認定，情況「非常複雜」可延長30天，如果確實存在損害則進入救濟措施階段。每個階段都進行公開聽證。如果做出了肯定的損害決定，則在申請180天內向總統提交報告，包括其決定、調查結果以及救濟措施建議。總統就是否實施補救做出最終決定。最終決定應該包括救濟的形式，數量和期限。總統應考慮委員會的報告、行業對進口競爭作出積極調整的努力、與美國國家經濟利益有關的因素以及其他法定因素。
措施類型和期限：委員會可以建議總統增加關稅、徵收配額或關稅配額（TRQ，例如兩級關稅，在超過配額後貨物徵收較高稅率）、貿易調整援助計劃或這些行動的任何組合。也可以建議總統發起談判以解決進口增加的根本原因，或者任何法律授權的行動。最終授予的救濟形式決定由總統作出。措施是暫時性的，初始救濟期限不得超過四年；如果延長，救濟的有效期總計不得超過八年。
措施對象：全球保障調查不針對具體國家，而是涉及所有來源的進口調查產品。但是，需要為美國有自由貿易協定的國家另外作出調查結果，包括NAFTA（加拿大和墨西哥）、約旦、澳大利亞、哥倫比亞、韓國、巴拿馬、秘魯、新加坡、CAFTA-DR和以色列。
4. 各國回應
（1）韓國
韓國貿易部長金鉉宗（KimHyun-chong）表示將向WTO提起訴訟，並且鑒於過去的經驗（2016年判決的洗衣機雙反案件），韓國有信心贏得該案。美國政府是根據國內政治局勢做出了決定，而不是遵守國際法規，ITC並未對韓國作出肯定性損害認定。[2]
韓國於1月24日向WTO提起了磋商請求。[3]4月5日向貨物貿易理事會提出中止減讓和其他義務的通知。韓國的措施將於2021年2月7日美國決定延期保障措施，或爭端解決機構認為該保障措施與WTO協議不符，二者之中先發生者為準生效。[4]
（2）中國
商務部貿易救濟調查局局長王賀軍指出，近年來美國連續對進口光伏產品和大型洗衣機採取貿易救濟措施，已充分甚至過度保護了美國內相關產業。此次美方再次對進口光伏產品和大型洗衣機發起全球保障措施調查，並採取嚴苛的徵稅措施，是對貿易救濟措施的濫用。中方對此表示強烈不滿。
王賀軍表示，美方此次調查不僅引起許多貿易夥伴的關切，也遭到了美國內許多地方政府和下游企業的強烈反對。美方一意孤行，再次對進口光伏產品和大型洗衣機採取限制措施，不僅有損於美國內產業整體健康發展，也進一步惡化了相關產品的全球貿易環境。
王賀軍強調，當前國際經濟復甦基礎仍然十分脆弱，需要各國的共同努力和攜手行動。過度、頻繁的貿易保護不僅無法對相關產業起到救濟作用，而且有損於經濟的均衡發展，中方希望美方克制使用貿易限制措施，遵守多邊貿易規則，為世界經濟發展起到積極的推動作用。對美方的錯誤做法，中方將與其他世貿成員一道，堅決捍衛自身的正當利益。[5]
中國於2月6日依據《保障措施協定》12.3條提起事先磋商請求。認為美國的措施違反了GATT第1,2,10,11,13,和19條的規定以及《保障措施協定》2,3,4,5,7和12條的規定。[6]4月4日向貨物貿易理事會提出中止減讓和其他義務的通知，中國的措施將於2021年2月7日美國決定延期保障措施，或爭端解決機構認為該保障措施與WTO協議不符，二者之中先發生者為準生效。但是中國不同之處在於中國主張有權依據相關條款立刻為之。[7]美國對此持異議。[8]
（二）
措施原文及法律規定
1. 19 U.S.C. 2251-2254
網址：https://www.gpo.gov/fdsys/search/pagedetails.action?collectionCode=USCODE&searchPath=Title+19%2FChapter+12%2FSubchapter+II%2FPart+1&granuleId=USCODE-2009-title19-chap12-subchapII-part1-sec2251&packageId=USCODE-2009-title19&oldPath=Title+19%2FChapter+12%2FSUBCHAPTER+II&fromPageDetails=true&collapse=true&ycord=1620
2. USITC對太陽電池片和光伏組件的調查報告及其他文件
網址：https://www.usitc.gov/investigations/title_7/2017/crystalline_silicon_photovoltaic_cells_whether_or/safeguard.htm
3. USITC對 大型洗衣機的調查報告及其他文件
網址：https://www.usitc.gov/investigations/title_7/2017/large_residential_washers/safeguard.htm
4. 大型洗衣機201措施的總統聲明
網址：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-facilitate-positive-adjustment-competition-imports-large-residential-washers/
5. 太陽能電池片和光伏組件201措施的總統聲明
網址：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-facilitate-positive-adjustment-competition-imports-certain-crystalline-silicon-photovoltaic-cells/
6. USTR聲明
網址：https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/january/president-trump-approves-relief-us
腳註參考
[1]如果這些國家出現大量進口，或總統認定204(b)(1)的情況出現，則總統可以再次減少、修改或終止作出的承諾。
[3]韓國對洗衣機的事前磋商請求：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=241748,241749,241636,241597,241610,241265,241147&CurrentCatalogueIdIndex=1&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True；韓國對光伏產品的事前磋商請求：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=241748,241749,241636,241597,241610,241265,241147&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True
[4]韓國對洗衣機的中止減讓通知：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=244354,244355,244356,244375,244331,244332,244333,244335,244327,244292&CurrentCatalogueIdIndex=4&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=False&HasSpanishRecord=False；韓國對光伏產品的中止減讓通知：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=244354,244355,244356,244375,244331,244332,244333,244335,244327,244292&CurrentCatalogueIdIndex=5&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=False
[5]http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201801/20180102702485.shtml
[6]中國對洗衣機的事前磋商請求：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=243325,243198,243067,242016,242008,241980,241981,241823,241798,241797&CurrentCatalogueIdIndex=6&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True；中國對光伏產品事前磋商請求：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=243325,243198,243067,242016,242008,241980,241981,241823,241798,241797&CurrentCatalogueIdIndex=5&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True
[7]中國對洗衣機的中止減讓通止：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=244291,244322,244325,244264,244266,244268,244274,244273,244218,244221&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True；中國對光伏產品的中止減讓通止https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=244354,244355,244356,244375,244331,244332,244333,244335,244327,244292&CurrentCatalogueIdIndex=9&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True
[8]以光伏產品的磋商為例：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=244291,244322,244325,244264,244266,244268,244274,244273,244218,244221&CurrentCatalogueIdIndex=8&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True
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