中國金融科技監管的改進優化路徑

當前，金融科技不僅加快了金融創新的進化和迭代速度，更是顛覆性地衝擊了現有金融體系，促進構成金融生態的金融服務提供者、需求者、金融市場基礎設施以及金融監管等發生了根本性變化。科技驅動金融創新的特質決定了科技安全風險與傳統金融風險會出現疊加效應，因此，金融監管是受衝擊最大的領域。

「監管沙盒」作為金融科技監管的創新模式一經英國提出便引發熱議與效仿，截至2017年8月，已有14個國家或地區實施監管沙盒，兩個國家宣布即將實施。在第三方支付與網路借貸等力量帶動下，中國的金融科技已經走在世界前列。鑒於監管沙盒對金融科技的強適應性，本文認為我國有必要引入監管沙盒，但考慮到中外金融科技發展之差異，我們需客觀評價反思國外監管沙盒之利弊，並在此基礎上提出我國監管沙盒的改進優化路徑。

一、監管沙盒的國際實踐與評價

(一)監管沙盒的運作

監管沙盒將計算機安全領域的一種虛擬技術引入金融監管領域，為可能具有破壞性和風險性的金融創新提供一個安全的測試環境和監管試驗區。

1.驅動邏輯：以「有限破壞性創新」促進競爭。隨著金融科技的快速發展，其所包含的金融固有風險更為複雜和隱蔽，信息科技風險和金融風險的外部性更為突出，潛在的系統性和周期性風險更加不確定。與此同時，後危機時代金融監管逆轉趨緊，嚴格而高標準的監管措施成為金融創新的障礙。為了給金融創新提供強大制度支持和優質金融生態，從而促進有效競爭，英國金融行為監管局(FCA)提出：積極促進金融創新就必須消除不必要的監管障礙，允許「有限度的破壞性創新」是促進有效競爭的關鍵。

2.核心利益：保護消費者權益。進入沙盒的金融創新具有破壞性，必須對參與沙盒測試的金融消費者設置多重保護措施，引導金融創新專註於真正改善消費，確保金融消費者可以利用沙盒程序消除金融消費風險，保護其權益，從而享受更多的金融產品和服務。比如，在FCA沙箱測試的申請准入標準中就將「消費者能否受益」作為標準之一;澳大利亞監管沙盒下的「許可證豁免」將信息披露、爭議處理、保護和補償等消費者保護措施作為準入條件;香港的監管沙盒體系有著充分措施保護客戶利益，如客戶了解相關選擇的風險、自願加入試驗、保障投訴處理程序、由測試故障造成的損失為客戶提供及時公正的補償機制、為客戶退出做出適當安排等。

3.具體運行：准入標準、運行程序與監管環境。為確保公平與透明，兼顧創新有利於消費者，相關國家引入了統一適用準則作為進入沙盒的先決條件，主要包括但不限於：測試範圍、是否是真正的創新、是否有利於消費者、測試的必要性、消費者保護條款等。准入標準明確後，沙盒測試程序大體分為：申請——評估並審批——確定測試方案——在監管下進行沙盒測試——評估測試結果決定是否能夠進入市場等步驟。此外，監管當局為進入沙盒測試的企業營造了更為寬鬆和靈活的監管環境，如實施「監管沙盒豁免」，即測試企業可以不持有金融服務許可證;實行彈性測試時長;在特定情況下，可對企業臨時性突破規定不採取強制措施等。

(二)監管沙盒的客觀評價

監管沙盒的引入提供了一個「縮小版」的真實市場和「寬鬆版」的監管環境，以保障消費者利益為核心，鼓勵金融科技企業大膽嘗試創新的產品、服務、商業模式和交付機制等，為監管者尋找到了一個更好平衡金融科技的發展與風險控制、更好平衡金融創新與金融消費者保護的監管機制，進一步促進了金融創新、提升了監管質量、拓展了金融消費者保護範圍。

但從目前披露的測試數據來看，監管沙盒在實踐中仍然存在一些問題：一是監管沙盒並未受到所有監管者的青睞。美國貨幣監理署和證券交易監督委員會、德國金融服務監管局、盧森堡金融監管委員會等都拒絕採用監管沙盒，而更傾向於採用試驗或試點方式。

二是監管沙盒在範圍和規模上十分有限。英國FCA主導的監管沙盒，第一、二批的測試主體分別是18家、24家，相比5.6萬家持牌主體規模甚小。有限的沙盒測試範圍和規模，很難促進有意義的創新。

三是設計缺陷讓監管沙盒形同虛設。監管沙盒限定了測試範圍，但快速發展的企業很快就會突破限定的範圍。這種情況下，監管部門通常在滿足特定條件時，授予沙盒測試集體豁免(如澳大利亞)。這種豁免源於法律事先的明確規定，而非監管主體與監管對象間的有效溝通和相互了解。因此這種集體豁免仍屬傳統監管的範疇，只是披上了監管沙盒的外衣而已。

二、中國監管沙盒的借鑒

(一)夯實監管基礎

從分析數據看，得益於巨大的人口基數和市場規模，我國金融科技在支付和網路融資等細分領域略處於領先，但在行業發展的市場條件和技術水平等並無競爭優勢。同時，各類跨市場、跨行業、跨機構的金融產品和業務創新屢見不鮮，但真正服務實體經濟和金融消費者、提升金融核心競爭力的金融創新還遠遠不足。而反觀現有的金融創新監管則存在重疊與缺位並存、空白與滯後共生的局面，既不能對複雜、隱蔽的金融風險實施有效控制，也不能適應金融科技驅動金融智能化發展大趨勢。

因此，只有正確認識我國金融科技發展現狀以及金融科技監管存在的不足，才能在此基礎上科學謀劃金融科技監管架構，最終實現既與金融科技發展規模或者發展階段相契合，又可兼顧未來金融科技發展趨勢的漸進性;既減少規則障礙引導金融創新真正改善金融消費，又可將由此所帶來的金融風險控制在可接受程度之內。

(二)更新監管理念

一是我國普遍運用的改革試點與監管沙盒具有理論和邏輯上的相似性，都是在鼓勵創新與嚴格監管中尋求平衡點。但金融創新不可能只固定於某一行政區域內，因此我們要從改革試點的「區域或主體測試」更新為「產品或服務測試」，以監管沙盒打破區域邊界和主體限制，圍繞金融創新產品和服務建立監管試驗田和安全港。

二是從監管沙盒的運行機制來看，是先有金融創新產品與服務，後有相應的具體監管措施，這與傳統金融監管思維不同，這種「創新引領監管、監管服務創新」的特徵，要求我們從「傳統的被動監管」更新為「創新的主動監管」，通過監管主體與監管對象的平等溝通、良性互動，營造更好的監管環境。

三是傳統金融監管的目的和宗旨是防範金融風險、維護金融安全，但監管沙盒將保護金融消費者利益作為核心，謀求的是促進創新、控制風險、保護消費者利益的多重目標，因此要求我們從「單一目標監管」更新為「多重目標監管」。

(三)轉變監管方式

金融科技橫跨多市場的快速發展，預示著其業務的交叉性明顯增強，風險的關聯性和傳播性也隨之增強，單純的機構監管理念與框架已無法適應金融科技發展的需要。監管沙盒對創新企業不設限制等做法為我國提供了參考。適時地從單純的機構監管向在宏觀審慎監管框架內、以機構監管為基礎、更加突出和強調基於業務和風險的功能監管、行為監管和「穿透式」監管相結合轉變。

(四)創新監管工具

以監管沙盒理念拓展我國改革試點區域與主體的限制和邊界，運用技術手段虛擬一個特定的網路空間，並引進監管沙盒整套流程，實現對新型金融產品與服務、新型金融業務、新型金融主體、新型金融商業模式等的在線測試、在線監管。加強對監管科技的應用，通過系統地構建基於區塊鏈、大數據和雲計算等技術為核心的數字化監管體系，開展即時、動態、全方位、精準式、智能化監管。

通過大數據和智能技術對投資者的風險偏好和風險承擔能力進行捕捉，進而用以進行有效的投資適當性評估，開展低成本高效率的金融產品風險教育。參考金融穩定理事會(IIF)關於金融科技的分析框架，對國內具有「系統重要性」的金融科技企業採取更具針對性的監管措施，防範「大而不倒」的風險。

（來源：金融時報）

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