歐美國家引導普惠性託管

■國際觀察·世界各國「三點半難題」的解決之道（上）

今年全國兩會上，「三點半難題」再次被拋出，成為家長關注的焦點。縱觀全球，放學後無人接送、無處可去的孩子怎麼辦，是大多數國家都面臨的問題。

美國從20世紀80年代就開始關注這群被稱為「掛鑰匙的兒童」，開設集中託管的場所；澳大利亞和法國則充分發揮政府職能，將課後託管服務變成像教育一樣的普惠性政策；英國則鼓勵市場化的託管服務，在託管費用水漲船高之後，開始探索解決低收入家庭兒童的託管問題。

同樣的「三點半難題」，不同的解決之道。本版將圍繞這一話題，呈現部分歐美國家的政策和做法，以期對我國的課後託管服務政策提供借鑒。

美國：社區學習中心集中託管青少年

周紅霞

21世紀社區學習中心項目資金的一個重要來源是政府撥款。在2018年度的財政預算中，美國聯邦政府為該項目撥款11.84億美元。

20世紀以來，隨著女性進入勞動力市場，美國大多數青少年成為了「掛鑰匙的兒童」。課後時間變成了缺少成人監督和指導的真空地帶，導致很多學生在放學後處於不安全狀態，甚至可能遭遇暴力問題或者陷入藥物濫用尤其是吸食毒品的危險。

1983年，美國國會針對「掛鑰匙的兒童」通過了《兒童決議》，旨在幫助參與社會工作的父母解決其子女放學後無人監管和看護的問題，以減少兒童發生意外和接觸危險的可能。

安全且有益身心的活動中心

21世紀社區學習中心由美國聯邦政府撥款資助，是柯林頓政府推行的美國課後教育服務的一種主要形式。1994年，21世紀社區學習中心正式建立，旨在為青少年提供課前、課後輔導及暑期學習活動，讓他們在家長無法照管的情況下有一個安全而且有益身心的去處。

2001年，21世紀社區學習中心項目被完善並寫入《不讓一個孩子掉隊法案》。美國政府再次強調了課外託管教育的重要性，並進一步提出給予財政保障，每年通過聯邦撥款給各州在學校或其他機構設立的學習中心，為學生提供豐富的課餘活動。

2015年，時任美國總統奧巴馬簽署的《讓每個學生成功法案》更加豐富了21世紀社區學習中心項目的服務內容，明確為學生提供更加廣泛的課後服務、計劃和活動，如青少年發展活動，營養健康教育，毒品和暴力預防計劃，學業輔導計劃，藝術、音樂、健身和健康計劃，技術教育計劃，金融掃盲計劃，環境素養課程，數學、科學、職業技術課程等。

發展至今，21世紀社區學習中心已逐漸成為美國常規教學之外非常重要和普遍的教育服務形式，其目標也越來越體現為補充教育、提升教育和全面教育的充分融合。

社區教育與課外教育有效結合

社區教育是美國教育系統的一個重要組成部分和特色部分，美國21世紀社區學習中心項目正是以此為基礎，將社區教育與課外教育有效結合，將社區、學校等多方力量充分整合而建立的。

美國用於課後教育的資金來源於學生家長的繳費、聯邦政府撥款、各州和地方政府資助以及企業和個人基金捐贈等諸多方面。21世紀社區學習中心項目資金的一個重要來源是政府撥款。在2018年度的財政預算中，美國聯邦政府為該項目撥款11.84億美元。

美國大多數學習中心設在學校內，通過社區內的各種機構和部門相互協作，為學生提供豐富的課外活動，平均每周開放13.8個小時，每周開放5天，每年開放32周。工作人員中有24%為志願者，76%為領薪人員。服務對象中，30%為高中生，26%為初中生，44%為小學生。

家庭收入與學業成就雙豐收

2017年11月，美國課後聯盟發布的一份成效評估報告，指出學習中心對學生的學業、上學出勤率、學習參與度、日常行為和基本技能方面均具有積極影響。

美國加利福尼亞州的「放學後的安全和豐富」項目對該州高中的21世紀社區學習中心項目經過三年的數據追蹤發現，參加項目的學生獲得了更高的英語和數學測評分數，並在高中畢業考試中，英語和數學成績也都比未參與者更好。

得克薩斯州的調查發現，經常參加21世紀社區學習中心項目的學生顯著提高了他們的上學出勤率；西弗吉尼亞州對社區學習中心進行的全州性評估發現，參加該項目的學生中，有70%改善了家庭作業的完成情況並提高了課堂參與程度。

內華達州社區學習中心的教師表示，經常參加該項目的學生中，有61%的學生與同學相處得更好，60%的學生改善了課堂行為。

21世紀社區學習中心不僅保證了青少年的安全，有力地支持了家長實現工作與家庭的平衡，更成為課後時間內學校和社區幫助孩子學習與成長計劃的典型解決方案。

英國：高收費下的靈活課後託管

李震英

工作稅收抵免政策是英國政府幫助家庭分擔兒童保育或課後託管成本的主要方式之一。當前，提供支付得起的兒童保育或課後託管服務是英國政府的首要政策目標。

在英國，一般從上小學開始，學生就開始接受課後託管和假期託管服務。根據英國教育部的調查數據，英格蘭78%的14歲以下兒童家庭都選擇了兒童保育或課後託管服務。

英格蘭一半以上的課後託管服務由私立機構或志願組織提供，學校負責管理的課後託管服務只佔40%。家長可根據家庭收入、工作性質、個人喜好、兒童年齡以及服務可獲得性等方面來選擇不同的兒童保育或課後託管服務。59%選擇託管服務的家庭需要支付相應的費用。

高質量與高收費的託管服務

英國課後託管服務目標是為14歲以下兒童提供普及的、便利的兒童保育或託管服務，看重給予家長更多的選擇性與靈活性。

此外，英國的課後託管注重服務質量和品質。這個目標主要是從提高從業者資質和水平出發，旨在打造全球最優的兒童保育及課後託管從業人員隊伍。關鍵的政策舉措包括，實施一系列公共資助的行動計劃，以增加進入兒童保育或課後託管從業者隊伍的畢業生數量；建立新的職業資格和職業發展路徑；建立早期基礎階段框架，整合各類標準和課程。

英國2006年通過的《兒童保育法案》明確指出，為家長提供足夠的兒童保育名額和課後託管服務是地方政府的職責。目標是為家庭提供負擔得起的、靈活的、高質量的兒童保育或課後託管服務。關鍵的政策舉措是提供財政補貼或資助，既有為符合條件的家庭提供的育兒補貼，也有為兒童保育或課後託管機構以及從業者提供的資助。

家庭經濟壓力不減反增

對很多英國家庭來說，兒童保育或課後託管服務支出仍然是很大一筆家庭開銷。一個家庭如果有兩個小孩，一個兩歲需要保育服務，一個5歲需要課後託管（英國5歲入學），那麼一年的開銷大約是7933英鎊，占家庭年平均可支配收入的28%。

雖然《兒童保育法案》明確了地方政府在兒童保育和課後託管服務供給方面的職責，但是2016年的調查表明，英格蘭只有45%的地方委員會能夠為家長提供充足的兒童保育或課後託管學位。

以每周15小時課後託管計算，英格蘭地區的平均費用是48.90英鎊，其中倫敦費用最高，達到54.39英鎊，高出平均水平11.2%。其次是英格蘭東部地區和西南部地區，費用分別達到51.89英鎊和51.49英鎊。

如果選擇保育員課後託管的話，英格蘭地區每周的平均費用是63.96英鎊，倫敦費用依然最高，達到88.17英鎊，高出平均水平37.9%。其次是英格蘭東南部地區和西南部地區，費用分別達到71.49英鎊和63.49英鎊。

探索低收入家庭的託管服務

英國的調查結果暴露了英國兒童保育或課後託管服務的老問題，高收費使大多數工薪家庭無法得到服務。

工作稅收抵免政策是英國政府為家庭分擔兒童保育或課後託管成本的主要方式之一。

因為工作稅收抵免額度是有上限要求的，一個孩子的家庭每周最多175英鎊，兩個或更多孩子的家庭每周最多300英鎊，兒童保育或課後託管成本可以佔70%。也就是說，家長可以拿到122.5英鎊或210英鎊。然而，這是英國在2005年制定的標準，雖然兒童保育或課後託管成本早已大幅度上漲，但是這個標準至今沒有變化。另外，這項優惠政策的目標群體僅限於低收入家庭，如果主要經濟支柱的稅前年收入超過15910英鎊，補貼額會急劇下降。

2017年，英國政府用於資助兒童保育或課後託管服務的支出接近75億英鎊，其中44%屬於為需求方提供的資助，56%屬於為供給方提供的資助。

當前，提供支付得起的兒童保育或課後託管服務是英國政府的首要政策目標。與很多發達國家相比，英國的兒童保育或課後託管服務公共資助體系非常複雜，英國政府需要對其主體及分支進行充分審查、整合、升級和改善，保障最需要的家庭獲得高質量的兒童保育或課後託管服務。

澳大利亞：提供支付得起的課外看護

唐科莉

澳大利亞聯邦政府對經濟條件較差的家庭提供可選擇性的資助。為了構建一個支付得起的兒童看護體系，聯邦政府通過不同的形式對兒童看護進行補貼。

在澳大利亞，課外看護服務包含在兒童看護或兒童保育中，由澳大利亞兒童教育與保育部統一負責管理，並納入「早期教育與保育」一攬子改革計劃。課外看護主要為小學階段的5歲至12歲兒童提供上學前、放學後或者放假期間的看護服務。

非營利和營利機構都可以經營課外看護服務。經營課外看護服務的機構重點在於組織促進兒童發展的、社會性和文體方面的活動，同時滿足家庭的看護需求。它通常在小學內的禮堂、操場或靠近小學的場所。

澳大利亞對於課外看護的資助旨在為所有兒童提供支付得起的看護服務，確保所有父母能夠圍繞他們的職場生活規劃孩子的看護，而不是圍繞孩子的看護來規劃他們的職場。

多種形式的看護補貼

澳大利亞兒童課外看護服務的財政資助模式是，聯邦政府主要提供建立服務機構的啟動資金，運行資金由聯邦政府、州政府和區域行政部門共同承擔。對於低收入家庭，政府實行特殊照顧，為其提供各種形式的補貼。

澳大利亞聯邦政府對經濟條件較差的家庭提供可選擇性的資助。為了構建一個支付得起的兒童看護體系，聯邦政府通過不同的形式對兒童看護進行補貼。例如，「兒童保育補貼」是一項與收入掛鉤的救濟金，主要針對中低收入家庭。每個家庭獲得補貼的額度主要取決於家庭參與就業相關活動的時間長度、接受課外看護服務的兒童數量、選擇看護服務的類型及家庭收入；「兒童保育折扣」則是一項不與家庭收入掛鉤的經費，僅為選擇政府批准的課外看護服務的家庭提供資助。這兩項資助最多可以涵蓋家庭兒童看護成本的50%，每名兒童每年可以節省7500澳元。

此外，「促進家長就業、教育和培訓的兒童保育費資助」主要針對符合申請最高額度的參加工作、學習或培訓的家長，它用於支付未被「兒童保育補貼」涵蓋的部分費用。

新政簡化資助方式

從今年7月開始，澳大利亞聯邦政府將實施新的「兒童保育一攬子計劃」。這項計劃將取代目前實行的「兒童保育補貼」及「兒童保育折扣」，將津貼直接提供給看護服務機構，並建立免收費用的賬戶，確保信息透明，為更多家庭提供支持。

這項津貼將根據家庭收入調查、家長工作、學習或接受培訓的狀態及看護服務的類型進行支付。具體而言，年收入低於6萬澳元的家庭將由政府補助看護成本的90%；年收入高於30萬澳元的家庭，補助比例會下降為30%。

對於處境不利或偏遠社區的兒童，澳大利亞政府投入12億澳元，構建兒童看護安全網路，幫助他們接受高質量早期學習與兒童看護服務。

對看護機構的資助

「保育機構支持計劃」是澳大利亞聯邦政府對於課外看護機構的支持,每年投入約95億澳元，具體包括「社區支持計劃」和「全納及專業支持計劃」。

一直以來，「社區支持計劃」為大量兒童看護機構提供經費，幫助他們在處境不利地區及偏遠區域建立或者維持兒童看護服務。但今年7月2日之後，隨著新的兒童保育一攬子計劃的實施，該計劃將於6月30日終止。符合條件的兒童看護機構可以申請新的「社區兒童保育基金」，繼續支持偏遠、貧困地區兒童的看護需求。

「全納及專業支持計劃」旨在提高看護人員的專業水平，進而提高看護質量，以促進兒童在合格的看護機構接受高質量服務。全納支持計劃是幫助和支持看護機構接納所有的需要看護服務的兒童，包括有特殊需要的兒童；專業支持計劃則針對有經營許可證的看護機構，通過提供雙語培訓、專業培訓和資源庫支持等，提高看護人員的專業能力。

法國：地方政府負責提供課外教育

紀俊男

為了能讓所有孩子，尤其是貧困家庭的孩子參加高質量的課外活動，法國所有的付費課外活動都由各市鎮根據家庭收支水平確立階梯型價格。

作為全球公認的公共教育服務意識突出的國家，法國高度重視學齡兒童的課外託管教育服務，並將其視為學校教育和家庭教育的重要補充。

階梯型價格打破經濟壁壘

在法國，課外託管教育又被稱作「課外活動教育」，屬於市政服務範疇，主要由地方政府依託學校和各類協會提供。自2013年9月起，法國政府每年都會發布《「為了高質量的課外活動」實用指南》（以下簡稱《指南》），為全國各地區課外活動的開展提供指導框架。

《指南》涵蓋法國課外活動組織和運行的方方面面，如課外活動組織的主體、時間及時長、人員的任職資格、收費標準和政府財政補貼等。《指南》規定，課外活動組織團隊中應至少有80%的人持有或即將獲得活動組織者任職能力證書或相應的資格證書，一名活動組織者最多看護18名6歲及以上的孩子或14名6歲以下兒童。

為了能讓所有孩子，尤其是貧困家庭的孩子參加高質量的課外活動，法國所有的付費課外活動都由各市鎮根據家庭收支水平確立階梯型價格，經濟水平不同的家庭需要支付的費用也不同。

此外，為支持地方政府開展豐富多樣的課外活動，法國政府設立了2.5億歐元的國家啟動基金，各市鎮能獲得每個學生每年50歐元的補貼，經濟最困難的城鎮和偏遠農村可以享有每個學生每年90歐元的補助。與此同時，法國家庭補貼出納處和家庭補助管理局每年還會給每個學生髮放53歐元的補助，這筆錢會直接撥給市鎮政府，供其組織優質的課外活動。

巴黎政府引導免費活動

巴黎是法國課外教育的典範，早在2007年6月就頒布了《課外活動教育憲章》，旨在為巴黎所有3到16歲的孩子提供多樣化、高質量、符合孩子年齡和需求的課外活動。

根據巴黎家庭補助管理局面向3萬巴黎家庭開展的一項調查，81%的家庭對巴黎市政府組織的課外活動感到滿意，78%的受訪家長認為巴黎市政府組織的課外活動符合孩子的年齡特徵和需求。

近年來，巴黎市政府結合各方需求不斷提高課外活動質量，每年都會推出新的課外活動，還承諾到2019年將在每所小學設立一名課外活動責任專員，以便更好地與家長和教師團隊開展溝通協作。

不同形式提供多種選擇

巴黎小學生放學後的課外活動主要有主題工作坊、自習看護、「藍色工作坊」、閱讀工作坊和學業輔導5種形式。

主題工作坊是每周二、周五由學校提供的免費活動。學生每學期可以參加兩個工作坊，由市政活動組織團隊、文化體育活動專員、音樂戲劇學院、圖書館及協會共同組織。

放學後，巴黎小學生可以自願參加付費的自習看護或「藍色工作坊」。自習看護每組最多25人，由市政府聘請有資質的輔導員（至少獲得高中畢業會考文憑）監督學生完成當天作業，答疑解惑。「藍色工作坊」為孩子提供各類文化、科學和體育活動，包括表演藝術、音樂、英語、造型藝術及文化遺產參觀、科學及攝影。

巴黎338所公立小學，有近800個文化科學類「藍色工作坊」和1460個體育類「藍色工作坊」。家長可在學期初為孩子註冊每周1—4次的自習看護或每周1—2次的「藍色工作坊」，價格依照家庭收支水平分為10個等級，每周一次自習看護每月最低0.64歐元，最高8.32歐元，每周一次「藍色工作坊」每月最低0.71歐元，最高26.8歐元。

為培養孩子的閱讀興趣，巴黎市政府與巴黎學區合作推出免費的閱讀工作坊，為孩子提供愉悅身心、循序漸進的閱讀體驗。

（本版作者單位：北京教育科學研究院）CFP 供圖

《中國教育報》2018年04月20日第5版

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！