租購併舉，住房的幸福感從何而來？

在城鎮化過程中，新進城市民與老市民在住房居住現狀、改善住房的可能等方面仍存在著明顯的不平衡，新市民解決住房問題的渠道不足，住房的可負擔性較差等問題顯化。未來如何進一步增加新市民住房的可得性，是「堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度，讓全體人民住有所居」的重要內容之一。

原文：《新時代住房平衡發展的關鍵》

作者：上海師範大學房地產經濟研究中心教授 崔光燦

新市民住房問題不斷顯化

我國城鎮化快速發展的過程中，每年新增城鎮人口2千萬人左右。新增城鎮人口以新畢業大學生和進城務工人員為主體，多數原來不是當地城鎮戶籍，所以可稱為新市民。

相對而言，具有城鎮戶籍的老市民，多數家庭已通過住房制度改革、動拆遷、住房保障或購買商品住房等，較早解決了基本住房問題。但新市民，由於進城時間短，工作與收入不穩定等原因，多數還沒有解決基本住房問題。近年，新市民的住房問題更加突出，一是房價不斷大幅上漲，無論是購房還是租房的成本都在增加，新市民的住房可支付能力在下降。另一方面居住的穩定性較差，大部分城市租賃住房市場不發達、不規範，對承租人權益的保護不夠。所以，在我國城鎮化過程中，無論是購房渠道還是租房渠道，都還沒有成為新市民解決長期居住問題的途徑，而無法長期穩定居住的新市民很難真正實現市民化。

新市民缺乏穩定住房、穩定公共服務是實現「人的城鎮化」的一個重要障礙。我國過去的住房保障或支持政策主要針對城鎮戶籍家庭，針對非戶籍市民的政策非常少，並且主要是階段性支持。且在新市民中，只有部分大學畢業生可以順利取得城鎮戶籍成為真正的市民，而更多的人無法取得戶籍，但又準備長期在城鎮中工作和生活，這一群體在大城市尤為突出。以2016年底主要大城市的非戶籍常住人口佔比為例，其中北京為37.2%，上海為40.5%，深圳為67.7%。

因此，一方面，我國大量城鎮新市民無力依靠市場解決長期居住問題，另一方面也缺乏相應的支持政策，使多數新市民在解決住房問題上，缺乏獲得性，成為制約新型城鎮化發展的關鍵問題之一。

深化住房制度改革的著力點

我國住房制度改革起點於解決住房絕對短缺問題。為加快住房建設，改革由政府與單位統一建設分配的福利住房制度，建立與市場經濟相應的建設供應機制，1994年國務院發布了《關於深化城鎮住房制度改革的決定》，把建立分層次的住房供應體系，建立市場和保障相結合的住房新體製作為住房制度改革的重要目標。1998年《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》指出「深化城鎮住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規範住房交易市場」。2000年後，全國各地基本停止了實物分房，市場化購房成為了市民解決住房問題的基本渠道。但由於房價不斷上漲，居民購房支付能力不足問題越來越明顯。為此，2007年，國務院發布《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確提出「把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，作為政府公共服務的一項重要職責」。從各地的實施情況看，分別結合自身的特點採用多種住房保障形式，一方面完善原有的廉租住房、經濟適用住房制度，另一方面不斷探索新的公共租賃住房、限價房、共有產權住房等政策，各級各地政府住房保障責任意識不斷強化，住房保障制度不斷完善，住房保障範圍不斷擴大。但這些政策主要是針對原有戶籍家庭，只有少數城市將公共租賃住房向非戶籍常住人口放開，所以新市民住房政策始終沒有得到足夠的重視。

近年，各地開始加大了以人才為主的新市民住房支持政策，如北京實施了包括新市民的共有產權住房，南京實施了面向人才的共有產權住房，深圳實施了人才住房等。加大新市民住房支持中，人才是各城市爭奪的重點，但對普通新市民的住房支持政策仍比較缺乏。黨的十九大在報告中提出「讓全體人民住有所居」，再次確定了我國住房發展的目標。要實現這一目標，我國城鎮住房問題的關鍵已由原城鎮市民轉為新市民，如何解決好新市民的住房問題是實現住房制度改革的關鍵內容。所以，城鎮住房的主要矛盾已從過去的數量不足問題，轉化為結構問題，其中包括對新市民缺乏住房支持政策關鍵問題。下一步，如何建立面向新市民的住房供應體系，成為深化住房制度改革的著力點。

重點是可獲得與可支付

新市民由於收入、年齡、職業等存在明顯的差異，不可能簡單地通過一種方式支持其解決住房問題，需要分類、分層實施不同政策。城市政府需要根據人口、產業規劃，明確對不同新市民住房關注的重點。

對於普通進城務工人員，首先要解決居住安全問題，同時考慮其可支付問題。其中居住安全問題主要包括居住的消防安全、衛生安全，以及合法居住。因為這部分人口收入相對較低，更容易為節約支出而選擇有安全隱患的低成本居所。所以城市管理中，要規範與支持並重。並積極創造條件，多渠道增加低成本、規範的住房。如對於依託於單位的建築工人、製造工人，應鼓勵政府或企業通過建設職工宿舍的形式，解決安全、規範階段性住房問題。對於大量的第三產業的服務人員，由於他們居住分散、總體支付能力有限，應發展城市租賃住房，特別是普通租賃住房解決這部分人的住房問題。關鍵是對這部分群體要留有一定的城市生存空間，而不是通過動遷等一味地「擠壓」其生存空間，要規範和引導，使他們的基本住房權益得到保障。

對於新就業的大學畢業生，主要解決階段性穩定性及可支付性。新就業的大學畢業生，一般積蓄少，在住房市場上經驗不足，需要一個安全、穩定的居住空間。考慮他們會長期在城鎮「紮根」，並作為城鎮發展的動力，首先在前期需要對他們租賃支持，通過公共租賃住房或租賃補貼，減少前期的住房支出，使他們有穩定的居住的環境，能在城市穩定生活。

對於工作一段時期後的部分新市民，如果他們收入增長較快，且未來收入預期穩定，可解決購房的可支付性問題，支持部分家庭擁有產權住房。使他們通過購房解決長期安居問題，並起到「有恆產者有恆心」的作用。

針對新市民的住房政策，關鍵在於所有打算在城市合法、穩定居住和就業的人口，在住房可獲得性、可支付性上要有穩定的預期，使他們可以長期穩定地在城鎮居住，實現人的城鎮化。

「租購併舉」多渠道支持新市民的住房

首先，繼續加大各類面向新市民為主的租賃支持政策。一是鼓勵有實力的企事業單位自建職工租賃住房，並完善相關政策，統一納入公共租賃住房政策範疇，享受相關政策優惠。二是鼓勵單位對新市民為主的職工發放階段性的租賃補貼，並與各類機構經營的租賃住房對接，可由單位「包租」公共租賃住房或社會租賃住房。三是發展機構經營為主的租賃市場。可創新支持手段，如德國政府提供20年的長期無息貸款以及土地優惠政策，美國政府也通過低價土地、低息貸款、容積率獎勵等鼓勵企業建設租賃住房，主要是提供穩定的租賃住房房源。

其次，對在城市工作一定階段後的新市民青年家庭，要形成「租售銜接」的住房供應體系，給予適當的購房支持，包括鼓勵單位給予貨幣化補貼。對於有條件的城市，逐步將這部分家庭納入限價商品住房、共有產權住房等供應。這樣，青年家庭在前幾年可以通過公共租賃住房、享受租賃補貼等解決住房困難，此後可通過購買商品住房或共有產權住房。由「租」到「購」的支持相銜接，形成完整的「租售並舉」的青年人才住房支持體系。

從國際住房發展趨勢看，在基本解決了城鎮中低收入家庭住房困難後，都開始考慮以年青家庭為主的住房政策，並重點支持青年家庭首次購房。即使在住房市場化程度比較高的國家，也會有產權住房支持，如美國紐約從2003年到2014年間，提供的16.5萬套保障住房中有4.4萬套為配售型保障住房。英國計劃在未來5年內，建設13.5萬套共有產權住房，以實現「任何努力工作並儘力儲蓄的人都應該有機會購買一套屬於自己的住房」的理念。新加坡在組屋的基礎上，還有專門針對收入超過保障線的夾心層政策「執行共管公寓」，主要針對年輕的大學畢業生和專業人士。我國香港從上世紀90年代，相繼推出了「夾心階層住屋計劃」和「夾心階層住屋貸款計劃」、「置安心計劃」，以支持青年家庭購買住房。

文章原載於社會科學報第1604期第2版，轉載請註明出處，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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