憲法修改體現黨的主張和人民意志的統一

作為根本法，憲法具有不同於一般法律的地位和特徵。通過規定國家的根本任務和各項基本政策，使國家和社會的發展有了明確的方向和目標，以保障社會主義現代化建設事業的順利發展

憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，把黨的主張和人民意志統一起來，才能具有持久生命力，這成為憲法實施的基本經驗

此次憲法修改貫徹了憲法修改與憲法權威統一的原則，總體目標是有利於維護黨的領導、人民當家作主與依法治國三者之間的有機統一

修改憲法關係到中國特色社會主義建設事業發展的全局，有助於全面推進依法治國，有利於推進國家治理體系和治理能力現代化，有利於繼續深化改革開放

憲法是人類文明發展到一定階段的產物。在中國，憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學、民主的程序形成的根本法，是治國安邦的總章程。憲法規定了國家的根本制度和根本任務，規定了公民的基本權利和義務，規定了國家機構的職權與組織、活動的原則，具有最高法律效力。

憲法的特徵和功能

作為根本法，憲法具有不同於一般法律的地位和特徵。第一，憲法的內容涉及社會生活和國家生活的各個方面，一般法律只涉及社會生活的某一個側面。第二，憲法是其他一般法律的立法依據，地位最高。第三，憲法的效力高於其他一般法律。一般法律不得同憲法相抵觸，如有抵觸，就應當被修改或撤銷。第四，憲法的修改程序比其他法律的修改程序嚴格。作為治國安邦的總章程，憲法宣告了共產黨領導人民建立的新型國家是權力屬於人民的國家，是以馬克思主義為指導的人民民主專政的社會主義(初級階段)國家(《憲法》序言和總綱)。通過規定國家的根本任務和各項基本政策，使國家和社會的發展有了明確的方向和目標，以保障社會主義現代化建設事業的順利發展。

為保障人民當家作主，憲法具有以下作為根本法的功能：第一，肯定公民的基本權利(《憲法》第二章)，以保障人權，其中政治(民主)權利是憲法規定的公民首要權利；第二，通過規定國家機關的許可權(《憲法》第三章)，使得不同公權機關之間的關係能夠依法進行調控；第三，保障中國特色社會主義民主政治制度的運行和發展；第四，維護法制的統一和權威，保障法治建設的順利進行。

憲法修改的歷程和內容

全國人大分別於1988年、1993年、1999年、2004年對現行憲法個別條款和部分內容進行了必要的修改，在2018年對憲法進行了較大幅度地修改，修正案共計21條。至此，中國現行憲法總計143條。

我國現行的八二憲法是在五四憲法基礎上制定的，繼承和發展了1954年憲法的基本原則。1988年4月12日，七屆全國人大一次會議通過的憲法修正案規定，允許土地使用權依法轉讓，確認私營經濟的法律地位。1993年3月29日，八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，內容主要涉及市場經濟合法化以及改變縣級人大任期等。1999年3月15日，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，對憲法進行了6處修改，包括「鄧小平理論」「依法治國」被明確寫入憲法，非公有制經濟由社會主義公有制經濟的「補充」改為社會主義市場經濟的「重要組成部分」，「反革命罪」的提法被刪除等。2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案，涉及14項內容，包括確立「三個代表」重要思想在國家政治和社會生活中的指導地位，完善土地徵用制度，進一步明確發展非公經濟的方針，完善對私有財產保護的規定，增加尊重和保障人權的規定等。

現行憲法從頒布到2004年，正是中國探索改革方向的20年。總結改革開放和社會主義現代化建設事業發展的經驗，憲法進一步明確了國家的指導思想，確立了依法治國基本方略和「國家尊重和保障人權」等憲法原則，為改革開放事業穩步推進提供了重要保障。憲法所確立的「法制統一」原則成為全面推進依法治國最重要的法律依據。在修改憲法、完善憲法、實施憲法的過程中，憲法的權威問題越來越引起關注。憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，把黨的主張和人民意志統一起來，才能具有持久生命力，這成為憲法實施的基本經驗。可以說，每次修憲都是根據我國政治、經濟和文化發展的需要，根據社會發展的實際情況，對成熟的實踐經驗進行的理論總結和升華，體現了黨和國家事業發展新要求；每次修憲都是根據黨的全國代表大會所提出來的重要理論和方針政策，把黨的主張和人民的意志統一起來。

2018年的憲法修改吸收了我國新時期社會主義事業發展的諸多理論成果。總體來看，此次修改涉及序言、總綱、公民基本權利、國家機構、國歌等內容。此次憲法修改貫徹了憲法修改與憲法權威統一的原則，總體目標是有利於維護黨的領導、人民當家作主與依法治國三者之間的有機統一。此外，憲法修正案體現了國家指導思想的連續性，體現了國家根本制度的穩定性。概況而言，此次修改分為三種情況。

一是2018年憲法修正案增寫了基本理論、新理念新要求新主張。如憲法序言第七自然段中「在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和『三個代表』重要思想指引下」修改為「在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、『三個代表』重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下」；「健全社會主義法制」修改為「健全社會主義法治」；在「自力更生，艱苦奮鬥」前增寫「貫徹新發展理念」；「推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家」修改為「推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興」。

核心價值觀是一定社會形態、社會性質的集中體現，蘊含著人們對世界、人生、社會等一系列重大問題的價值共識，在社會思想觀念體系中處於主導地位，影響著每個社會成員的思想觀念、思維方式、行為規範，決定著社會制度、社會運行的基本原則，制約著社會發展的基本方向。社會主義核心價值觀是當代中國人精神世界的價值支柱，以馬克思主義為指導，體現社會主義的本質。因此，憲法第二十四條第二款「國家提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德」修改為「國家倡導社會主義核心價值觀，提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德」。

憲法第二十七條增加一款，作為第三款「國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓」。

二是2018年憲法修正案進一步強調了國家性質和社會主義的本質。憲法第一條第二款「社會主義制度是中華人民共和國的根本制度」，後增寫「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」。

三是2018年憲法修正案對國家機關作出了新的規定。憲法第三章「國家機構」中增加一節，作為第七節「監察委員會」；增加五條，分別作為第一百二十三條至第一百二十七條。第七節是監察委員會。第一百二十三條，中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關。第一百二十四條，中華人民共和國設立國家監察委員會和地方各級監察委員會。第一百二十五條，中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。第一百二十六條，國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。

「全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會……」修改為「全國人民代表大會設立民族委員會、憲法和法律委員會……」

憲法修正案第四十五條刪除了「國家主席連續任職不得超過兩屆」的限制性條款。全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨在「關於《中華人民共和國憲法修正案(草案)》的說明」中指出：黨章對黨的中央委員會總書記、黨的中央軍事委員會主席，憲法對中華人民共和國中央軍事委員會主席，都沒有作出「連續任職不得超過兩屆」的規定。憲法對國家主席的相關規定也採取上述做法，有利於維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，有利於加強和完善國家領導體制，有利於黨和國家長治久安。

2018年憲法修正案還賦予了設區的市的人大新的許可權。如憲法第一百條增加一款，「設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定製定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批准後施行」。

憲法修改的重大意義

我國各項現代化建設事業的發展與憲法的關係是密不可分的。現行憲法是全國人大於1982年根據黨的十一屆三中全會確立的路線方針政策，總結社會主義建設正反兩方面經驗，吸取「文化大革命」的沉痛教訓，適應改革開放和社會主義現代化建設、加強社會主義民主法制建設的新要求而制定的。憲法修改是憲法發展的主要方式之一。憲法修改和憲法解釋都是發展憲法的方式。2018年十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》，深刻反映了法治發展的新成就新經驗新要求，具有重大的現實意義。

第一，修改憲法關係到中國特色社會主義建設事業發展的全局。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央順應時代發展，集中全黨智慧，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀為指導，大力推動理論創新，創立了習近平新時代中國特色社會主義思想，開闢了馬克思主義中國化的新境界。在中國共產黨的領導下，全國各族人民共同推動中國特色社會主義建設邁進了新時代。新時代中國特色社會主義思想是解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義，緊扣新時代的實踐要求的重大思想成果，是對馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀的繼承和發展。「習近平新時代中國特色社會主義思想」載入憲法，充分反映了全黨全國各族人民的共同意願，體現了黨的主張和人民意志的高度統一，對於鞏固全黨全國各族人民為實現中華民族偉大復興而奮鬥的共同思想基礎，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

第二，修改憲法有助於全面推進依法治國。全面貫徹實施憲法是建設社會主義法治國家的基礎性工作。探索中國的法治發展道路，我們既要借鑒人類文明優秀成果，又要立足於中國實際，堅持黨的領導、依法治國、人民當家作主有機統一，堅持以憲法的「人民立場」為指引。黨的十八大以來，中國有針對性地既解決了一系列重大法治理論問題，又破解了一系列重大法治實踐難題。中國特色社會主義法治道路的開闢，是中國法治建設成就和經驗的凝結。實踐證明，中國的法治建設沒有也不可能照搬西方的法治理念和模式。中國特色社會主義法治道路是中國進行法治建設唯一正確的道路，堅持中國特色社會主義法治道路是關係依法治國全局、關係社會主義建設全局的關鍵。中國特色社會主義法治道路，要堅持依法治國、依法執政、依法行政「三位一體」推進，堅持依法治國首先就是依憲治國。這是黨順應經濟社會發展新形勢，全面推進依法治國的主動選擇，開啟了以法治方式塑造國家、政府和社會關係的新篇章。

第三，修改憲法有利於推進國家治理體系和治理能力現代化。這次修憲把黨和人民對社會主義現代化發展規律的科學認識融入到以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系中，確認了憲法法律在國家各領域建設中的推動和保障作用，有利於引領全黨全國人民把握規律，在新時代不斷開創國家各項事業發展新局面。憲法第二十四條增寫了國家倡導社會主義核心價值觀的內容，國家治理體系現代化以社會主義核心價值觀為指導，國家治理體系現代化內含社會主義核心價值觀的要求，國家治理體系現代化與社會主義核心價值觀目標相一致。憲法修改有利於更有力地加強憲法實施和監督，把憲法提升到新的高度，更好地發揮憲法在加快實現國家治理體系和治理能力現代化中的根本法作用。

第四，修改憲法有利於繼續深化改革開放。改革開放以來，尤其是依法治國方略確立以來，隨著法治建設的深入推進，「憲法與國家前途、人民命運息息相關」，成為全黨全國人民的共識。黨的十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總目標，即建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，指出「堅持依法治國首先是要堅持依憲治國；堅持依法執政首先要堅持依憲執政」。黨的十九大報告進一步強調「加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。」40年的輝煌歷程之後，改革開放仍然是中國的戰略選擇。中國特色社會主義進入了新時代，改革開放走到了新的歷史關頭。中國堅定不移全面深化改革的決心，通過修改憲法的形式得到了確認。憲法修改緊扣全面依法治國與「五位一體」總體布局的契合點，體現了立法與改革的相得益彰，有利於形成更高層次的改革開放新格局。憲法修改強調堅持黨的領導，確保黨始終總攬全局、協調各方。黨的領導始終是改革開放推進的有力保障。

(作者系中共中央黨校政法部教授、內蒙古自治區中國特色社會主義理論體系研究中心特邀研究員)

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