No.760 冒鎣 | 論省的性質和地位

原標題：No.760 冒鎣 | 論省的性質和地位

論省的性質和地位

冒鎣

一、導言

所謂省的性質和地位問題，具體的說，就是省是地方自治團體，還是國家行政組織？這是從本質上立議，是論省的性質和地位的根本問題。如果根本問題能夠確定，那麼省是地方自治團體的話，則就其區域言，省是地方自治團體的區域；就其組織言，省政府是地方自治團體的機關。如果省是國家行政組織的話，同樣，省便是國家行政的區域，省政府便是國家行政的機關。而國家行政的機關，又分為兩種：一種是中央的代表機關，一種是地方行政組織的一級。

省的地位確實太重要了，沒有省的存在，不但中央與縣之間的距離遙遠，無法聯絡，而且國家行政與地方自治也不能獲得遂其發展的機會。為了對於省的性質和地位做一個比較詳盡的說明，我現在從政制沿革上的回憶，國父遺教中的指示，及現行法令內的解釋三方面來分別討論。

二、政制沿革上的回憶

據一般人說來，省創始於元。其實早在金時已有「行省」之名了，當時因為元兵侵擾，中央不能顧及各地，於是在各重要地區立「行尚書省」，設參知政事，以鎮壓盜匪、管理軍事、守衛地方、鞏固京師。不過那時的「行尚書省」，完全是軍事性質的，相當於現在的「軍分會」或「行營」。

元人入主中國以後，由於版圖太大，統治不易，因而在各重要地區設「行中書省」，直隸於相當現在行政院的「中書省」，其地位與「冀察政委會」、「西南政委會」極相類似，因此當時的「行中書省」，是一種臨時流動的中央代表機關，沒有固定的區域。到了元代末年，因應事實上的需要，「行中書省」逐漸演變為地方行政組織的一級，而失去原有的性質。然而在名義上仍舊是屬於中央的機關。

及至明代，因為元末的「行中書省」權力過大，乃棄「行中書省」而存「行省」之名，且將行省以內的行政、司法、軍事，分交承宣布政使、提刑按察使及都指揮使司負責管理，而直隸於中央。永樂以後的「行省」，名義上雖直屬於中央，而事實上已變為地方行政組織的一級，且被總督壓低其地位。

清因明之舊，無人改革，惟至咸同以後，督撫坐鎮地方，宰制一切，於是省得地位被其壓低，然而大體上仍受中央的直接控制。所以當時的省，仍不失為中央的代表機關。

民國六年，各省大都以都督主管民政。民國二年，軍政分治。民國三年，省設巡按使。民國五年，以生長為一省最高行政長官，而以省參議會為一省最高立法機關。至此省的地位便相當於法國的道，日本的府，一方面為國家的行政組織，一方面又為高級的自治團體。民國九年，聯省自治運動風起雲湧，但正實行的只有湖南一省，且不久即歸削減。國民政府成立後，明定縣為地方自治單位，省為純粹的國家行政組織，以至於今。

三、國父遺教中的指示

國父在遺教中對於省點性質和地位，雖有很多的指示，但解釋起來，頗不一致，所以究竟國父主張省是地方自治團體，還是國家行政組織，議論紛紜，莫衷一是。我們看民國十年五月五日國父在就非常大總統職的宣言中說：「今欲解決中央與地方永久之糾紛，唯有使各省人民完成自治，自定省憲法，自選省長，中央分權於各省，各省分權於各縣，庶幾既分離之民國，以自治之義相結合，以歸於統一。」他又在民國十三年十一月十日北上宣言中說：「對內政策在劃分中央與省之許可權，使國家統一與省自治各遂其發展而不相妨礙。」都是明顯的指示我國要實行省自治的。

但同樣在國父遺教中，也有些似乎可以解釋為國父認定省是國家行政組織的主張。譬如國父在《中華民國建設之基礎》一文中說：「如分縣自治，則現在省制之存廢問題為何如耶？吾意讀者當然有此一問，以吾之意，此時省制即存，而為省長者，當一方受中央政府之委任，以處理省內國家行政，一方則為各縣自治之監督者，乃得為之。」建國大綱第十八條規定：「縣為自治之單位，省立於中央與縣之間，以收聯絡之效。」這都是認為國父主張省是國家行政組織的有力論據。其實不然。我們只要看建國大綱第十六條：「凡一省全數之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期。國民代表會得選舉省長，為本省自治之監督，至於該省內之國家行政，則省受中央之指揮。」建國大綱第二十三條：「全國有過半數省份達致憲政開始時期，即全省之地方自治完全成立時期……」便可知道國父所主張的省應該是地方自治團體了。

如再參看中國國民黨政綱對內政策第二條「各省人民得自定憲法選舉省長，但省憲不得與國憲相抵觸。省長一方面為本省自治之監督，一方面受中央之指揮，以辦理國家行政事務」的規定，則更明顯了。

因此根據國父遺教中的指示，省為地方自治團體，決無疑義，不過欠明了。這種地方自治團體本身所辦理的自治事條不多，是以監督各縣自治為其主要任務，而以辦理國家行政為其附帶任務的。

四、現行法令內的解釋

任何制度的產生和演變，都是以法令為依據的。關於省的性質和地位這個問題，當然最好從現行法令內地解釋，求其答案。我現在分述於後：

（1）中華民國訓政時期約法，頒佈於民國二十年六月，是當前國家的根本大法。該法第七十八條規定：「省置省政府，受中央之指揮，總理全省政務。」依該條文字上的解釋，我們可以知道省政府是中央設置的，中央設置省政府的目的，在於處理省內政務。省政府處理省內政務的時候，是要受中央指揮監督的。從這三點看起來，省顯然是國家行政的區域，而非地方自治的區域，省是地方行政組織的一級，非地方自治團體了。

（2）省政府組織法公佈於民國二十年三月，是現在省政府的組織和活動的準據。我們根據這個組織法的規定，可以知道省政府的主席及委員都是中央任免的，省政府職權是由中央賦予的，省政府的一切活動，是要受中央監督的。因此我們認為這種由上而下的省政府，是國家行政機關的一種，決沒有自治團體的性質。

（3）中國國民黨第五屆八中全會和第三次全國財政會議的決議案，決定將省財政併入中央財政系統之內，中央在各省設立統一徵收機關，所有財政收支，都統一於中央。我們如果單就財政方面著眼，省似乎又變為中央的代表機關了。

基於以上的解釋，現在的省為國家行政組織而非地方自治團體，甚為顯然，但從別的法令上觀察，例如依土地法第三百三十八條及第三百三十九條規定國府直轄機關及各級地方政府均得為需用土地人，亦即需用土地的法人。又依土地徵收法第一條規定，省市縣政府及其他地方政府，亦可因興辦事業徵收土地，而與國家地方自治團體人民並列。同法第十二條及第十五條又有省事業與省徵收土地的明文。從這些規定看來，省又似乎是一個對國家處於對立地位的自治團體了。

因此依照現行法令的解釋，省既不是純粹的國家行政組織，也不是真正的地方自治團體，而是一種過渡時期的特有機構。

五、結論

總而言之，僅作政制沿革上的回憶，除最初的軍事性質不談外，省有時候是中央的代表機關，有時候是地方行政組織的一級，有時候又具有國家行政組織和高級地方自治團體的雙重性質。惟據國父遺教中的指示，省是以監督各縣自治為其主要任務，而以辦理國家行政為其附帶任務的高級地方自治團體。但依現行法令內的解釋，省是一種既非純粹的國家行政組織，亦非真正的地方自治團體的特有機構。

我們知道，現在社會的關係非常複雜，國家的政務日趨繁重，以有限的政府官員來處理繁重的國家政務，實有難於應付之感。因此現在多數國家都把沒有全國一致之性質的地方事務交給地方自治團體自行處理，藉收因地制宜之效。同時地方人民對於地方事務，了解最深，處理較善，從而地方人民選舉賢良辦理各項自治事務，已成為當今世界潮流無可阻遏的趨勢了。

最近舉行的表示民主團結的政治協商會議，對於五五憲草的修改，決定了十二項原則，其中關於地方制度：「確定省為地方自治最高單位，省與中央許可權之劃分，依照均權主義之規定，省長民選，省得制定省憲，但不得與國憲相抵觸。」如此省的性質和地位，將有一次重大的改革；而這次改革，無疑地將使省成為一種獨立的高級地方自治團體，不但符合國父遺教中的指示，且能適合世界潮流的趨勢。我正默禱著這個政治的胎兒，能夠及早出生並順利成長！

本文原載《大公報》1946年2月21日。現收於張文范主編：《中國省制》，中國大百科全書出版社1995年版。

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