法國對控煙法條款的合憲性審查

法國的控煙開始得較早,從1970年代就開始通過法律禁止煙草广告。自2011年4月起,煙草製品包裝上全面實行圖形加文字警示,正面的30%為文字警示,背面的40%為圖形警示。在澳大利亞開始對煙草製品實行全警示簡易包裝後,引來英國、法國、愛爾蘭一眾國家紛紛效仿。在大圖警示上煙包之後,全警示、標準化、無美化裝飾的簡易包裝,已經成為全世界新鮮而有力的一股控煙潮流。

2014年,法國衛生部長提交議會審議《現代化衛生系統的法律》(第2016-41號法)草案即法國《公共衛生法典》的修正案草案。2015年12月17日,草案獲得議會正式通過。該法一共有227條,涉及到整個衛生系統的方方面面,預防、教育、醫療途徑、創新、患者權利等等,意在重建法國衛生系統,使其更適合患者的需要以及人口老齡化、慢病發病率增長的新形勢。其中的預防就包括加強控煙措施,特別是要求煙草包裝中性化、標準化的措施,希望從此終結包裝作為煙草製品廣告的功用。12月21日,60名國民議會議員和60名參議院議員,將該法包括標準化煙包規定在內的15個條款,提交到憲法委員會,要求進行合憲性審查。

法律本來就是經過國民議會和參議院各自的審議,這幫議員們怎麼還會要求對他們自己剛剛通過還沒頒布的法律進行違憲審查呢?他們如果覺得違憲為什麼還要通過呢?究其原因,議會中有不同的黨派,背後有不同的利益團體支持,對不同議題有不同的意見。一項法律之所以能獲得通過,通常是因為得到了議會中占多數席位黨派議員們的支持。這個違憲審查的申請資格,正是給議會當中的少數派議員們準備的,實際上也是一種權力的制衡和平衡。最初設立憲法委員會的時候,啟動違憲審查的只有政治領袖即總統、總理、國民議會議長、參議院議長,後來才修改了相關條款,60名國民議會議員或者60名參議院議員聯署提起,也可以啟動合憲性審查。

法國憲法委員會合憲性審查制度

法國的憲法委員會,根據1958年第五共和國憲法設立。委員會由九名成員組成,由總統、國民議會、參議院任命,每人任期九年。每三年換三名成員,分別由總統、國民議會、參議院各任命一名。歷任總統自動成為終身委員。它的主要任務是審查議會制定的法律包括即將批准的國際公約的合憲性,裁決總統和議員的選舉糾紛。

憲法委員會對法律的合憲性審查,可分為事前審查和事後審查。事前審查,是指對議會已審議通過但尚未公布生效的法律議案進行審查,做出憲法裁決(DC)。有權提起啟動這一程序的主體有:總統、總理、國民議會議長、參議院議長、60名國民議會議員或者60名參議院議員。通常只做不公開書面審理,允許當事人提交意見和答辯意見。憲法規定,事前審查的憲法裁決期限為一個月,緊急情況下可八天。

事後審查,是指對已經生效的法律所進行的合憲性審查。訴訟中的一方當事人認為與該訴訟相關的法律條款侵犯了其受到憲法保護的公民權利和自由,則法院中止訴訟,將案件提交最高法院或最高行政法院審查。如果最高法院或最高行政法院認為確有必要,則將案件移交憲法委員會作合憲性先決問題審查(QPC)。這種事後審查開庭審理的裁決期限為三個月。

憲法委員會相當於一個法院。它實行集體制全員審理,法定有效人數為七人。當持兩種意見委員人數相同時,委員會主席有決定權。它只發布一份裁決意見,不發布不同意見,也不公開會議討論內容。它的裁決對社會具有普遍約束力。

對《現代化衛生系統的法律》一些條款的合憲性審查

法國憲法第61條第2款規定,法律在未公布前,得由共和國總統、總理、國民議會議長、參議院議長、60名國民議會議員或60名參議院議員,提請憲法委員會審議。

2015年12月21日,克里斯汀·傑可波等60名國民議會議員、布魯諾·萊泰里奧等60名參議院議員,根據憲法第61條第2款的規定,對已審議完還未公布的《現代化衛生系統的法律》中的15個條款,提請憲法委員會作合憲性審查(2015-727 DC)。

這15個條款涉及到的規範內容非常廣泛,包括:禁止煙草製品添加味和添加劑;禁止煙品店內煙草广告;煙草製品標準化簡易包裝;取消中止妊娠書面確認的一周時間間隔;降低毒品及其使用者危害風險;設立最低風險吸毒室;公共醫院的服務、醫療設備的協調使用;建立對接受公共經費承擔公共醫療服務的私營醫療機構的過度開支控制機制;生殖和胚胎移植研究;加強在化妝品生產、經銷公司以及產品相關服務公司與衛生系統內角色之間的關係的透明度;醫療受害人的集團訴訟問題。

一個月後,2016年1月21日,憲法委員會主席讓·路易斯·德伯萊和7名委員一起,作出裁決:

第一,第46條第二款、第59條第二款、第83條第一款下第4項、第107條第九款,與憲法相抵觸。

第二,第22條第二款、第23條第一款第2項、第27條、第41條、第43條、第82條,第83條的其他款、第99條第一款下B項、第107條第一款第1項、第109條、第111條、第143條、第155條第三款、第178條第5項、第184條第一款第2項和第二款,符合憲法。

與煙草製品相關條款的裁定及理由

在上述15個條款的違憲審查申請中,有三條與煙草製品有關,即關於禁止煙草製品添加味和添加劑、禁止煙品店內煙草广告、煙草製品實行中性標準化包裝的條款。

關於第22條第一款禁止煙草製品添加味和添加劑的規定,憲法委員會認為該條是根據歐盟指令所做的國內法轉化。它一方面認為,判斷國內法是否違反歐盟法不屬於自己的職責,而且即使國內法違反了歐盟法,也不必然構成違憲理由,不能因此而宣布其違憲;另一方面又認為,該條沒有違反憲法規定,也沒有明顯違反歐盟法。因此,宣布其符合憲法。

第23條擴大了原《公共衛生法典》中關於禁止煙草广告的範圍,規定在煙品店內,即使設置的廣告在店外是看不見的,也同樣禁止。憲法委員會認為,禁止店內煙草广告確實限制了企業的經營自由,但是這種限制是為了保護不吸煙的人不受煙草广告影響去消費煙草,與立法機關保護公眾健康的立法目標相符,而且比例相稱,因此,宣布該條款與憲法相符。

下面著重來說第27條關於煙草製品中性化、標準化包裝的規定。所謂中性化、標準化包裝就是像澳大利亞那樣,煙草製品包裝的顏色、文字和圖形的內容和形式、煙草品牌名稱的寫法,都由相關的法律法規規定,禁止煙草公司把它用作煙草广告的一種形式促進煙草消費。

煙草製品中性化標準化包裝限制了商標權但符合憲法

《現代化衛生系統的法律》第27條,為《公共衛生法典》增加了一個新條款,即第L.3511-6-1條。該條規定,捲煙、手捲煙、煙紙的單位包裝、外包裝應中性化、標準化、無裝飾,其形式、尺寸、材料、顏色、註冊商標和名稱的表現方式等具體標準條件由行政部門制定,2016年5月20日起實施。

對這個煙草製品中性化、標準化包裝的條款,議員申請人對程序的合憲性提出了質疑:在提交議會審議之前,政府就已在部長會議上對煙草製品以中性化、標準化的形式進行包裝的措施,作了計劃和決定,因而就沒有提交立法前預期效果和影響評估研究,從而影響了議會辯論的「清晰性和真實性」。

議員申請人還質疑中性化包裝會剝奪了對商標的任何正常使用,因而侵害了財產權。他們指出,該項規定是對財產的剝奪,立法者必須對此類剝奪提供補償。他們認為,在市場上使用中性化、標準化包裝的義務,既沒有經過合理證明,也不與保護公共健康的目標相適稱。立法機關把在包裝上如何呈現商標及其名稱的具體條件,交給行政規制,忽視了自己的立法許可權。因此,造成了對經營自由不相稱的侵害,立法者必須給予補償。

1.關於程序問題

憲法委員會認為,議會在審議該條款的過程中已經進行了多輪辯論和討論,因而不能說這一措施的採納不具有「清晰性和真實性」。

2.關於立法機關的許可權範圍

憲法委員會指出,憲法第34條規定,法律確立……財產制度、物權、民事和商事債務的基本原則,因此,立法機關有責任充分行使憲法特別是第34條賦予它的權力。

立法機關在行使這項權力時,明確規定了施加給製造商的新義務,即捲煙、手捲煙、煙紙的包裝中性化和標準化。它授權行政部門去執行,要求行政部門制定具體的實施細則和程序,但是,它充分界定了行政機關的許可權範圍。它沒有把憲法授予它的通過法律制定規範的權力,轉交給行政部門或司法部門。同時,因其規定的範圍和要求明確,行政部門只能在許可權範圍內規制這個事項,既不能制定差別化歧視性的規則,也不能禁止商標和標識在這些包裝上出現。因此,指稱立法機關無視其立法許可權的說法不能成立,予以駁回。

3.關於對商標權、經營自由的限制和剝奪問題

財產權是1789年《人權和公民權宣言》第2條和第7條所保護的基本人權,財產所有權是神聖不可侵犯的權利,除非是「在法律明確規定的公共需要之明顯必需時,在公平的預先補償條件下」。法國憲法明確規定,1789年《人權和公民權宣言》是其組成部分。憲法委員會承認,自1789年以來,財產權的概念已經發生了很大變化,所涵蓋的領域更廣,後來的法律和國際條約所規定的商標所有人的權利,也屬於財產權範圍。

那麼,就要看被訴第27條對商標權的限制,是否符合一般公共利益,並與其立法所設定的目標相適稱。符合一般公共利益並與立法目標相適稱的限制,就是符合憲法的,不符合、不適稱的限制,就構成了剝奪,就需要給予「公平的預先補償」。

憲法委員會指出,第27條規定捲煙、手捲煙、煙紙的包裝中性化、標準化,但是並未禁止在包裝上印刷商標品牌的名稱。消費者仍然可以根據包裝上的商標名稱,對不同的產品明確辨識。只是商標所有人對商標的使用受到了限制。但是,商標所有人仍然擁有其商標的使用權,仍然可以防止第三人未經許可使用其商標品牌。意即認為商標權是一種消極權利,對商標權保護的本質在於對抗第三人使用註冊商標。

憲法委員會認為,產品包裝具有促進產品消費的廣告功能,而煙草製品是對人類健康有害的產品,通過要求捲煙、手捲煙、煙紙的包裝中性化、標準化,立法機關旨在剝奪這些產品包裝所具有的促進消費的廣告功能。立法機關所追求的目標是保護公眾健康,而且,該條款並未禁止煙草製品的生產、經銷和銷售,不造成明顯的對財產權和經營權的不適稱的限制。

最後,憲法委員會宣布,第27條的中性化、標準化包裝的規定,並沒有無視任何憲法要求,因此宣布其符合憲法。

後續程序

憲法委員會作出裁定後,《現代化衛生系統的法律》在2016年1月26日公布。關於煙草製品包裝中性化、標準化的規定也隨之在同年5月20日生效。之後,政府行政部門根據該法制定相應的實施程序、技術細節,對捲煙、手捲煙、煙紙、電子煙、無煙製品及其包裝的形狀、材料、顏色、布置、形式、內容等等作出詳細規定。煙草公司雖然仍向行政法院提起了訴訟,但是由於憲法委員會在法律頒布前就已經作出了憲法裁決,後來的訴訟都只涉及技術問題。

法國現行的煙草製品標準化包裝,已然經歷過憲法委員會的合憲性審查和最高行政法院合法性審查兩大關口。它在總體上看起來和澳大利亞的全警示簡易包裝非常相似。背景色為棕綠色,禁止任何有促進消費的設計,禁止內插頁和外貼頁。它共有三組14個由文字和圖形組成包裝標籤警示,其文字內容包括:吸煙導致九成肺癌;吸煙導致口腔癌和喉癌;吸煙導致心臟病;吸煙致盲;吸煙降低生育能力;吸煙增加陽萎風險等等。這三組警示要每年輪換使用,以防「審美」疲勞。這些圖文警示必須位於包裝正反兩面的上部,占正反兩面面積的65%。警示部分必須由一毫米的黑邊框起,警示之下必須有戒煙網址和戒煙熱線電話信息。在煙盒包裝的兩個側面的各50%,一個用來印「吸煙至死」作為一般警示,一個用來印「煙草煙霧中含有70種以上的致癌物」作為知識信息。

2017年1月1日,煙草製品中性化、標準化、無美化裝飾的包裝在法國全面上市。

來源:法制日報

作者:於秀艷

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！