「淺淺的海峽」不那麼容易繞開，台 「新南向政策」被「新難向」打臉

華夏時報網

2018年3月26日，福建省廈門市，曾厝垵夜市美食一條街，盡享台灣美食風情。IC供圖

楊晶華

為了提振經濟新動能並降低經濟對大陸的依賴，台灣地區領導人蔡英文在2016年5月的就職演說上，特彆強調要重點推動「新南向政策」。隨後，台當局成立了「新南向政策辦公室」，著力促進台灣與東南亞、南亞及澳大利亞、紐西蘭等18個國家的交流發展與合作。經過一年多來「不遺餘力」的推動，台當局的「新南向政策」四處碰壁、收效甚微，「新南向政策辦公室」也於今年初解散，「新南向政策」恐變「新難向政策」。

「新南向政策」既有經濟因素，也有政治考量

「新南向政策」作為民進黨重返執政後推動的最重要的對外經貿戰略之一，並不是單純的經濟政策，其戰略動因基於政治層面與經濟層面的雙重考慮。

從經濟層面上看，台當局推動「新南向政策」主要包括以下幾方面的動機：

一是提振台灣經濟的迫切性。海島型經濟決定了台灣地區高度依賴外部經濟，走外向型經濟發展道路。李登輝、陳水扁執政時期分別於1994年、1998年和2002年啟動過3次「南向政策」，但受到金融危機、東南亞政局不穩定等因素影響均不如預期。馬英九執政時期也非常重視台灣地區與東南亞的經貿關係，但以兩岸經貿關係為發展重心。另外，台灣經濟目前仍然呈現不景氣的發展態勢，並受到台當局以「意識形態挂帥」經濟政策的影響，亟需動能的注入。

二是東南亞、南亞等國具有人口、市場規模優勢，經濟發展也日趨興盛。東盟國家GDP自2014年起就以每年4.6%的速度穩定增長，處於新興市場的中上游水平。南亞多數國家也實現了經濟的快速增長，印度更成為全球第五大經濟體，也是增長最快的新興經濟體之一。此區域近年來引發各國的積極投資。

三是台灣地區與東南亞國家的經貿關係一直比較密切。由於地理區位與歷史因素，台當局歷來重視發展與東南亞地區的經濟關係。據台灣經濟部門統計，台灣地區與東盟年貿易總額為806.78億美元，其中對東盟出口516.39億美元，分別佔台灣貿易總額的15.4%和出口額的18.1%。佔比高於同期的美國，低於大陸，總額約為兩岸貿易總額和出口額的一半。在投資方面，台灣地區對越南、新加坡、馬來西亞、泰國及印度尼西亞等國皆有相當的投資。

從政治層面上看，台當局推動「新南向政策」主要動機包括以下兩個方面：

一是在「台獨」思維主導下，企圖借「新南向政策」實現經濟上的「去中國化」。民進黨一直認為在2014年「九合一」選舉及2016年大選中戰勝國民黨的重要原因之一，是台灣民眾對馬當局在兩岸政策上過於「親中」，導致台灣經濟過於依賴大陸從而產生疑慮，因此在經濟上主張疏離大陸，推動「新南向政策」以分散市場風險，這有助於民進黨獲得更多的民意支持。當然這種做法，也符合民進黨「台獨」思維的一貫主張。

二是拓展台灣地區的「國際活動空間」，強化「台灣主體性」。蔡英文曾提及，「新南向政策」是台灣對外關係和對外貿易戰略的重要一環，透過從多邊到雙邊，從政府到民間，從產業合作、人才交流、區域貿易參與等有系統的布局，建立雙方長久穩定的關係。可見，台當局不僅想借「新南向政策」活化台灣經濟的發展，還企圖通過貿易上與東盟、南亞等國的進一步聯結，建立「官方關係」。

雖是「新瓶裝舊酒」，也不乏新戰略新特點

2015年9月，在民進黨建黨29周年外交使節酒會上，民進黨主席蔡英文首次提出「新南向政策」。執政後，台當局重點推動並召開了系列會議，推出相應舉措。2016年12月中旬，台「行政院」正式核准了「新南向政策工作計劃」，規划了「經貿合作」、「人才交流」、「資源共享」、「區域鏈結」四個著力面向，主要聚焦醫療、文化、觀光、科技、農業等五大產業，並編列了42億新台幣作為預算，幫助台商拓展市場。另外，在「新南向政策工作計划進度報告會議」上，台「經濟部」提出將整合「新南向」18個國家的供應鏈，成立「一國一平台」單一窗口，協助台商推動產業合作平台，吸引外籍人才赴台。去年8月份，台「行政院」再次提出了「新南向政策」中的「五大旗艦計劃」，確定了人才培育、醫藥衛生合作與產業鏈發展、創新產業合作、區域農業發展、青年交流平台等五大重點，擬定了公共工程、觀光、跨境電商等三大潛力領域的推動計劃。

蔡英文當局的「新南向政策」雖然是「新瓶裝舊酒」，與以往的「南向政策」相較，並沒有本質的區別，但也呈現出幾個新的特點：一是拓展合作領域。由單純的經貿合作議題，擴大到文化、教育、社會等多領域議題，加強「軟實力」交流；二是「新南向政策」由「單向輸出」調整為「雙向傳導」。以往主要鼓勵台灣企業赴東南亞國家進行單向投資，此次更注重與東南亞、南亞等國的雙向投資與觀光旅遊；三是擴大了涵蓋範圍。以往的「南向政策」將東南亞設定為最重要的目標國家，而「新南向政策」的目標國家不僅涵蓋東盟10國，還增加了印度、孟加拉國、不丹、尼泊爾、巴基斯坦和斯里蘭卡等南亞6國以及澳大利亞、紐西蘭；四是更注重「以人為本」精神，人才的雙向流動，既強調吸引高精尖人才，也重視培養「新南向」專業人才。主要舉措包括：以放寬赴台簽證等措施，吸引「新南向政策」國家遊客赴台觀光旅遊；積極爭取與「新南向政策」目標國家簽署經貿協議；積極尋求通過談判加入「跨太平洋夥伴關係協定」（TPP）、「區域全面經濟夥伴關係協定」（RCEP）等自由貿易協定，以期繞開大陸，增強在區域經濟一體化中的「存在感」；規劃培養「新南向政策」國家語言與專業能力人才，互設學術交流據點，增設獎學金鼓勵雙向留學研習、創業，成立高級別東盟與南亞研究智庫等「精進策略」，促進雙向文化、教育層面的交流與人才培養。

不接「地氣」收效甚微，或將慘淡收場

台當局一再鼓吹「新南向政策」已交出漂亮的成績單。蔡英文更在4月11日民進黨第17屆15次中執會上，提出「兩個正確」和「四項策略」，肯定了「新南向政策」決策的正確性，制定了強化與「新南向」國家的經貿合作，爭取參與美國和日本的亞太布局、「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP）、印太經貿合作體系等區域經濟組織的策略。

但是，宏大的目標、漂亮的口號終要接受現實的檢驗。「新南向政策」四處碰壁，恐難逃慘淡收場的結局。

首先，許多具體舉措急功近利、不接「地氣」。作為積極推動「南向政策」的「教育部」，鼓勵陷入「學生荒」的大學吸引東南亞、南亞等國家的學生赴台就學，並制定了3年總數增至5.8萬人次的目標，這與招生補助經費有限、多語種師資力量匱乏的現實嚴重脫節。另外，台當局為了建構「新南向政策」奏效的假象，放棄 「平等互利」原則、降低「安全」標準，以「免簽」福利和補貼政策，吸引東南亞、南亞地區遊客赴台以彌補大陸遊客減少的數量，不僅導致了觀光外匯與消費下降的窘境，還引發治安疑慮。

其次，「新南向政策」目標國家政治體制多樣、地緣政治複雜，宗教問題嚴重。從國內政治層面考慮，東南亞、南亞各國政治體制差異性較大，政治風險較高；從地緣政治層面考慮，印度與巴基斯坦之間因歷史、宗教等原因已形成難以彌合的傷口，並因克什米爾領土爭端年年爆發衝突。同時印巴也是大國博弈的重要場所之一，政治局勢比較複雜。而馬來西亞與新加坡之間的矛盾雖比不上印巴之間矛盾激化，也長期處於競爭態勢，加上大國的介入，形勢更趨複雜。另外，此區域還具有濃厚的宗教政治氛圍，宗教因素時常會成為影響經濟合作的重要因素。而政局的穩定性與政策的持久性是企業跨國投資的最重要衡量指標之一，如此複雜多變的政治形勢往往使企業望而卻步。台灣恐怕也不具備應對國際複雜情勢，維護台商在當地權益的能力。

第三，人才短缺成為制約因素之一。「新南向政策」鎖定的18個目標國家語言、文化多元，差異性較大，不管是引進人才赴台灣發展，還是赴東南亞、南亞投資、創業，都需要克服語言、文化習俗等障礙，特別是宗教國家存在很多禁忌，嚴重影響政策推動。因此，高層次、專業人才需求量會暴增。基於教育、經濟發展等原因，台灣目前並不具備足夠的人才存量。即使有注重教育與人才培養的跟進，在短期內也很難補給，並且專業人才培養的長期有效性及「新南向政策」的持續性都還有待評估。

第四，台灣的吸引力不足以撐起「新南向政策」的美好願景。台當局建構的美好願景，有自說自話的嫌疑，並沒有提出有足夠說服力的政見能夠吸引東南亞、南亞等國家與之加強聯結。提出的「雙向交流」概念，也缺乏現實可行性。目前雙方並沒有達成搭建經濟共同體的共識，還停留在台灣地區「一廂情願」的階段。另外，「新南向政策」所涵蓋的國家大多與大陸有著較為密切的外交、經貿關係。蔡英文拒絕承認「九二共識」，導致兩岸官方溝通機制停滯的做法，可能會增加「新南向」國家的合作疑慮。

第五，兩岸經貿合作具有不可替代性。台當局推動「新南向政策」的核心目標就是推動「柔性台獨」政策，在經濟上擺脫對大陸依賴。在「新南向政策」預算年年暴增的情況下，據統計數據顯示，台灣地區對大陸的經濟依賴呈現不減反增的態勢，2017年兩岸貿易同比增加14%。據台灣「財政部」統計，2016年台灣地區對大陸（含香港）出口金額，達1123億美元，佔總出口值的40％，遠超過美國、日本、歐盟、東南亞等市場。兩岸經貿合作對台灣地區的重要性不可替代，發展趨勢很難逆轉。台灣地區大致處於 「21世紀海上絲綢之路」和「絲綢之路經濟帶」的起點，具有有利的地理區分，本可以最快最多地從「一帶一路」建設中得到新的發展機遇。無奈台當局以「意識形態挂帥」，無力開窗，反要關門，企圖放棄大陸優渥的市場與資源，選擇艱難「南向」，實為「斷手續玉」之舉。（作者為中國社會科學院台灣研究所助理研究員）（主編王義偉 編輯嚴葭淇）

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