以安全健康的城市 管理、應對未知風險

二十世紀世界上單次死亡20萬人以上的大地震，都發生在中國。「所有人都知道預防比治療更重要，但預防只得到很少的獎賞。」著名的風險管理理論學者納西姆?尼古拉斯?塔勒布在《黑天鵝：如何應對不可預知的未來》中寫道。但不能因為「很少的獎賞」，而不重視預防的重要性。我國城市化進程不斷加快，使人口和資產財富高度集中，建築物，油、氣、水、電等生命線工程密集，加大了城市病的風險。

針對這種情況，中國政府這些年高度重視防災減災工作，國家發改委、工信部、科技部等八部委印發的《關於促進智慧城市健康發展的指導意見》提出，到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市，聚集和輻射帶動作用大幅增強，綜合競爭優勢明顯提高，在保障和改善民生服務、創新社會管理、維護網路安全等方面取得顯著成效。

抓住建設智慧城市之契機，充分利用其信息資源和先進的支撐技術，實現城市防災減災體系的「智慧化」，優化提升城市防災減災體系的運作效果，從而更好地實現城市防災減災，是城市發展建設中一個不可或缺的環節。

把防災規劃融入城市建設規劃中

近些年，城市洪澇災害發生頻繁，造成的損失和影響不斷加重。與此相關的研究和管理方法已引起國際社會與各國政府的極大關注，也成為城市災害風險治理領域的熱點問題之一。

以上海為例，其地處長江三角洲沖積平原，地勢低平、三面環水，黃浦江、蘇州河穿城而過。特殊的地理位置決定了上海容易遭受洪澇災害，而未來氣候變化與快速城市化將使上海成為洪澇災害風險加速增長最快的城市之一。

上海師範大學地理系教授溫家洪表示，應該進一步了解上海城市的洪水風險，特別是洪水巨災的影響；加強洪水風險管理，將降低洪水風險融入到城市規劃和發展中，綜合實施工程性和非工程性措施，融合降低災害風險舉措與氣候變化適應舉措，針對不同的洪水風險類型需要不同的方法和策略，需要考慮經濟、社會和環境的成本及效益；提高人們對洪水災害的風險意識，真正從危機應急管理轉向風險管理。

「對於所有城市而言，風險管理一定要提前。」溫家洪說。針對城市生態安全問題，2014年11月，住房和城鄉建設部出台了《海綿城市建設技術指南》；2015年、2016年，我國先後啟動兩批共30個海綿城市試點建設。

「建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，本質是謀求道法自然、天人合一的發展模式與綜合治理模式，將生態理念融入城市發展規劃與綜合治水規劃之中，構建良性的水循環體系，而非碎片化的人造景觀。」中國水利水電科學研究院總工程曉陶表示，「道法自然，就是按規律辦事，在發展中既要遵循自然的規律，也要遵循經濟社會的發展規律；天人合一就是要保護、利用以至增強自然的力量，以綜合治理手段形成人與自然間的合力，在流域、城市、社區三重尺度上統籌考慮防洪排水治澇、徑流污染防治、水資源利用與生態環境保護的需求，走出經濟社會發展新常態下符合自身國情水情的綜合治水之路。」 除了大眾理解的「城市」外，山區城鎮所面臨的災害風險也不容忽視。

據初步統計，僅中國西部山區有1000個以上的城鎮坐落在多條泥石流的聯合堆積扇上。在局地性暴雨激發下，可能同時暴發泥石流；特別是汶川地震後，大規模群發性泥石流暴發頻繁。比如，雲南昆明東川城區位於6條泥石流溝的聯合堆積扇上，曾多次遭受泥石流的危害。

「大量災害給了我們很多的警示。無論是在山坡地還是河谷地的開發利用，必須遵循合理適度的原則；確保山區溪流行洪空間，把防洪減災需求作為河谷地開發和城鎮建設的限制條件；加強災害勘察與風險分析，把防災規劃融入城市建設規劃中，同步規劃，優先實施；提高山地城鎮災害防治標準，建立完善的災害風險管理和巨災應對機制。」中國科學院院士崔鵬說。

城市防災體系的「智慧化」

將智慧信息系統應用於城市綜合防災減災體系的全過程，包括減災、準備、反應和恢復四個階段。這四個階段是一個動態循環的過程，沒有明顯的區別界限。智慧信息系統在信息採集、信息處理、信息交互以及輔助決策方面的優勢，對不同城市綜合防災體系的各個階段都能提供快速、高效和安全的優化支持作用，從而實現城市防災體系的「智慧化」。

災前預防。該階段實現智慧化風險評價與常態防災智能監控。首先對城市海量信息進行實時動態採集，包括城市災害時空信息、城市空間要素信息、城市基礎設施信息、城市社會人口信息以及城市氣候環境信息等；然後歸入數據中心，對這些基本信息進行儲存、分析和處理，通過公共信息平台對這些數據進行共享，相關部門可各取所需地獲得數據並加以利用。如城市規劃部門、災害防治部門以及城市建設部門等可利用這些信息進行城市災害潛在威脅評估、城市設施抗災能力評估、重大危險源風險評估等，從而做出城市防災建設選址、城市防災空間布局，城市生命線系統建設等關鍵性決策，從城市常態防災角度進行具有災害風險控制性的建設行為，將被動防災轉化為主動防災。由於減災階段並不能消除所有的潛在威脅和災害風險, 因此需要應用智慧防災系統，進行常態智能防災監控及應急準備。

災中應急。該階段為智慧化應急處理與實現途徑。在災中應急階段，應迅速啟動災時應急信息平台，進行統一全面的信息收集、分析、戰略判斷、行動制定。各個相關部門也應形成聯合應急部門，共用災時應急信息平台，保證信息資源的高度共享，打破部門界限以及不同部門信息壟斷界限。在突發災害中，災時應急信息平台具有協同工作的功能：一是信息的收集、儲存、處理和傳播功能，對災時信息進行動態採集、處理分析以及迅速傳達；二是輔助決策功能，對災害應對對策進行審議和協調；三是指揮、命令和聯絡功能。

災後恢復。該階段實現智慧化恢復管理與「循環式」優化改善。建立城市災後重建信息平台和城市災後管理信息平台，採集災後城市人員傷亡信息、城市設施損失信息、城市經濟損失信息等相關信息，並進行處理與綜合分析。

城市規劃部門、災害防治部門以及城市建設部門可以通過城市災後重建信息平台實現城市災害損失評估、城市災後重建規劃、城市防災空間優化、城市秩序恢復等工作，通過災害所積累的經驗，對城市防災體系基礎設施進行優化和改善，不斷提高綜合防災能力，形成城市綜合防災體系的「循環漸進式」發展模式。城市管理部門、大眾媒體機構等可通過災後管理信息平台高效準確地實現對災民救助、損失補償、次生災害預防、相關信息發布通告等災後協調管理工作，如通過災後城市管理信息平台，相關部門可以快速確定災民的身份、統計災民的健康狀況、跟蹤災民的移動情況、管理救災物資的分配等。

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》提出了當前推進智慧城市建設的任務，即促進城市規劃管理信息化、基礎設施智能化、公共服務便捷化、產業發展現代化和社會治理精細化。據有關部門統計，目前，我國100%的副省級以上城市、89%的地級及以上城市、47%的縣級及以上城市提出了建設智慧城市的方案。智慧城市建設初步從理念走向實踐，迎來熱潮。

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