美國舊城改造陷入僵局，對中國有何警示？

先從特朗普悄悄忘記的一個承諾講起。

1.特朗普為什麼忘了這句選前承諾？

也許許多人都沒注意，2016年特朗普在當選前有一句承諾，叫「We will rebuild our inner city」 我們要重建我們的內城。

「我們可以用希拉里在難民身上花的錢，來重建每個美國城市的內城，」

「特朗普將在8內內投資1000億美元用於重建美國的內城基礎設施「

在特朗普的2016年競選勝利當晚，他的勝利演說中是這麼說的：

「We are going to fix our inner cities and rebuild our highways, bridges, tunnels, airports, schools, hospitals. We』re going to rebuild our infrastructure, which will become, by the way, second to none, and we will put millions of our people to work as we rebuild it.」

「我們要整頓內城區，重建公路、橋樑、隧道、機場、學校和醫院。我們要重建基礎設施，它們將會變得無人能及。就在我們建設的同時，也能給數百萬我們的人民製造就業機會。」

——特朗普大選勝利演說，2016.11.09

大概是因為美國舊城中心區的改造，跟我們中國人實在沒有什麼關係，所以中國研究者們往往遺漏了它。可是這個承諾，好歹是在特朗普的演說中跟廢除奧巴馬醫保、修牆、大搞傳統能源等國內改革計劃放在一起的，可是很有分量的一個承諾哦。

我們都說，特朗普總統思路很像中國的縣長，猛招商、搞基建，那怎麼能少得了舊城改造，共同湊成一套拉動GDP三板斧？怎麼就能忘了呢？

可以說「內城重建」，是特朗普上任以來最冷處理的選前承諾了。

分析了美國城市更新的前因後果之後，你就會明白，也許，特朗普並不是忘記了這個承諾，而是在美國當前環境下，這個承諾確實是進行不下去的。

2.1950年代，「市區重建」是如何塑造了眾多美國大城市的主要形態

美國的大規模城市更新開始於1940年代的貧民窟改造。此後，1949年的「住房法」（Housing Act）啟動了將重塑美國城市的「市區重建計劃」（Urban Renewal Program）。該法案使聯邦政府為城市提供資金，購買舊城區的土地，再把這些土地交給開發商建造新的住房。

1956年，「聯邦公路援助法案」（Federal-Aid Highway Act）給州和聯邦政府新建高速公路的控制權和收費權，使地方政府熱衷於建快速路，許多快速路直通市中心，進一步推進了市區重建計劃的應用。

市區重建計劃所啟動的大規模城市更新，最初效果顯著，例如當時匹茲堡以市區髒亂和經濟蕭條聞名，1950年成為開展市區重建計劃的首個大城市，隨著匹茲堡舊城中心被拆除大半，改建為公園、辦公樓、體育場，城市面貌明顯提升。

在波士頓，幾乎三分之一的舊城中心區被拆毀，重建為新的快速路、住宅區、商業區和新政府中心。

波士頓政府中心區更新前後對比（資料來源：BRA）

可以說，大部分美國中等城市的市中心面貌，是在1960年前後這一波大規模市區重建中確定下來的。

為什麼在此之後，美國城市中心就變化不大了呢？ 為什麼許多市中心變成了夜間無人敢去的地方，流浪者與黑幫的樂園？

3.1970年代，對市區重建的抗爭換來了什麼？

時近二十世紀七十年代，市區重建計劃帶來的負面效應越來越明顯，比如一些大型開發項目造成了成熟社區割裂、居住隔離和「紳士化」現象。特蘭大市區據稱在1960年至1970年間因城市改造和高速公路建設減少了六萬多人口。

對大規模市區重建計劃的最早和最著名的批評，是簡·雅各布斯1961年出版的《美國大城市的死與生》:

「當前城市改造所依託的經濟運作模式就是一個騙局。該模式並不是像市區重建理論聲稱的那樣，完全依靠公共財政投入，而是還依靠著從大批改造受害者身上壓榨出的非自願投入……城市的系統性劇變帶來了社會斷裂和不穩定因素，需要大筆的財政投入來應付，與之相比，些許新增稅收實在是少得可憐。按規划進行的城市改造，其手段與最終結果一樣凄慘」。

谷歌為雅各布斯製作的紀念banner

雅各布斯的觀點在當時取得了巨大的反響，也是對美國市區重建計劃的當頭一棒。到了七十年代，與當時此起彼伏的民權運動相同步，許多大城市出現對了大規模市區重建計劃的反對。在波士頓，社區活動家阻止了建設中的西南高速公路。在舊金山，市長阿利奧托在社區團體的支持下公開否認市區重建政策，並迫使聯邦政府取消了穿過中心的快速路建設。

1970年代後，美國市區重建計劃基本停滯。

此後，美國大規模的城市更新項目已經非常少見，這意味著投入到大城市的內城地區的資本持續減少，再與其他種族、階層問題疊加，使得許多美國大城市的內城地區持續陷於老舊、破敗甚至不安全的狀態當中。

美國大規模城市更新飽受詬病的一點是「紳士化」——大量的貧困和居民和非裔、拉美裔居民被遷走的現象。

不過，「紳士化」的反面「內城塌陷」，似乎也不是一件好事。因為美國的基礎設施和教育是劃片維護的，當內城逐漸被這部分人群佔據，收上來搞城市維護的稅舊越來越少，中產與並非族裔的人群為了安全或者學區原因遷到郊區，只留下交不起稅的窮人守著內城。

特朗普提出的「內城重建」的承諾，很大程度上就是為了爭取這部分內城居民的選票，也許他已經成功了。

可是，如果特朗普真的要實施這個承諾，他將遇到如前輩們一樣的困境：這些貧困和少數族裔的內城居民，既希望你來改造，又害怕自己因此被趕走，所以沒計劃時他們嚷著要改，真的舊改計劃來臨時，又會蜂擁起來遊行反抗。

美國城市的內城，自此基本定格。

4.小結

（1）雅各布斯的理論應當怎麼看？

從城市規劃理論的角度，雅各布斯提出的街道之眼、多樣性和步行街區的概念，是對柯布西耶代表的現代主義城市非常重要的批判和補充。這是她作為一名記者的身份帶來的、深入生活的洞察力。

但是，雅各布斯的另一個身份是社會活動家。1960年代，紐約市一項投資十幾億美元的快速路要通過他們的哈德孫社區，雅各布斯帶領社區居民雄赳赳氣昂昂成功阻止了它。所以她的理論不是全然中立的，而是夾雜著她的抗拆活動的訴求，對內城的任何改造都帶有很強的抵觸，所以一定程度上是片面的、摻雜了私貨的。

相信她本人也不會願意看到美國內城後來發生的惡性循環吧：內城房屋和基建逐漸衰敗——像她一樣的中產遷出選擇郊區——內城成為低收入群體聚集地，犯罪率提升——內城越發衰敗。

她戰勝了「紳士化」，卻迎來了「內城塌陷」。

我們生活在新時代的規劃師，也該有自己的看法，既不要做柯布西耶的盲信徒，也不要做雅各布斯的盲信徒。

（2）特朗普的承諾能實現嗎？

誰知道呢……

Nobody cares！

（3）中國應該從美國經驗中學到什麼？

對舊城一味的大拆大建，當然不對。

徹底地停止投入，原貌封存，恐怕也不是一個很好的選項。

實際的情況，或許也並不存在非黑即白的最優解。

中國的城市更新問題，或許不像美國的嚴重，但卻同樣的複雜。

（本文內容部分節選自：周顯坤. 城市更新區規劃制度之研究 [博士論文]. 北京：清華大學，2018）

延伸閱讀之一：

重讀簡·雅各布斯：

《美國大城市的生與死》之於21世紀的十大啟示

上周我在收拾行李的時候，無意中發現了一本已經翻爛的《美國大城市的生與死》。我不記得我是什麼時候看的這本書，但應該是二十多年前，當時我的工作還與城市規劃相關。於是我決定重讀這本顛覆了規划行業的經典之作，以表達對簡·雅各布斯一百周年誕辰遲來的致敬。以下這位美國城市規劃教母帶來的十點思考：

1. 烏托邦式的「街道芭蕾」在這本書所佔的比重極小

這一章節位於書的開篇部分，描寫熱烈紛呈，就像約翰·齊弗早期的短篇小說。而書的其餘部分則全面細緻地抨擊了當今城市規劃的正統理論。現在讀來，它更像是兼容了城市規劃及其經濟學的文學批評，無怪乎1961年第一次出版後便在業界掀起軒然大波。

2. 對簡·雅各布斯來說，曾經充滿魔力的哈德遜街現在已經完全換了面貌

這個世界完全亂套了——見證了《美國大城市的生與死》的誕生的哈德遜街555號2009年以350萬美元的「低價」賣出了。

3. 雅各布斯超前預見了街區中產階級化

雅各布斯並沒有發明或使用過這一說法。但她確實注意到了（我並不確定她是如何發現的，因為在那個年代大多數城市都處於衰落階段）活躍且多樣化的街區往往會成為自身繁榮的犧牲品，因為被吸引而來的新住戶無一例外地想要改變這個街區的多樣性，雖然他們當時正是被多樣性吸引而來。街區規劃中，「中產階級化」這一概念現在對我們來說顯而易見，這很大程度上要歸功於雅各布斯。

4. 雅各布斯在理論層面佔了上風，但落敗的敵對觀點卻仍在實操層面暢通無阻

從傳統意義上來說，雅各布斯的理論佔了上風。但事實真的如此嗎？若以紐約州為範圍界定，她的理論無可置疑地碾壓了羅伯特·摩西的傳統學派。但美國郊區的爆炸式蔓延已不可逆轉地持續了半個世紀，而雅各布斯以有力證據推翻的傳統城規理論又有著近乎殭屍般的恢復能力。於是這本書便成為了一本規劃師不斷翻閱引用，卻在實際操作時忽略的指導手冊。

5. 現今的城市發展模式無法實現雅各布斯的城市規劃理論，即功能、規模、建築、人口多樣化

新建的城市街區（即使是那些嘗試依照雅各布斯的理念建設的街區）通常人際關係單薄而缺少交融——雅各布斯所提倡的錯綜複雜的人際交往網是無法被機械複製的，它只能隨著時間發展在各種範圍內累積形成，這一點對大小街區都適用。事實上，正是那些小範圍內的交往賦予了街區最大的活力。然而，像裁縫店、乾洗店這些給人們提供小範圍交往的場所是無法由規劃師強制創造出來的。

6. 大多數人（包括那些社區活動家和規劃者）都只是斷章取義了雅各布斯的理論

雅各布斯的很多觀點都被濫用了，就像那些不斷被過分改編已至爛俗的歌曲一樣。正因如此，那些不斷重新提起雅各布斯觀點的活動家和規劃者們更應該時不時地重讀這本書。

7. 雖然書中的本質觀點永不過時，但雅各布斯所引用的實例已然成為歷史

說實話，如果你是一名有些上了年紀的土生土長的紐約人，書中的一些例子甚至會讓你感到一絲感傷（例如「義大利屠戶」、「實驗性劇院」、「糖果屋」），這讓在2016年閱讀的讀者感到精彩又遺憾。

8. 雅各布斯對車輛之於城市的影響進行了精準到位的總結

她提出的針對緩解車輛對城市的負面影響的解決方法，被她稱為「汽車消耗」。具體來說就是為汽車在城市內行駛製造障礙，而非直接禁止車輛通行。這一方法可以說超前了揚·蓋爾的理論以及高峰期行車費等類似方法幾十年。

9. 不論持「鄰避」觀點的人們怎麼想，雅各布斯事實上並不排斥高樓大廈

雅各布斯排斥的是一幢巨大且功能單一、獨立存在於一片區域的大樓。相反，她十分推崇功能造型多樣化的大型建築群（即使是無趣的大型體育場）。

10. 雖然這對於城市極客們來說是個很有趣的猜謎遊戲，但沒有人能真正知道哪些規劃對雅各布斯來說是合理的 。

但是有一個猜測一定是正確的：她一定會反對一切與政府征地相關的規劃。

Martin C. Pedersen 是 Common Edge Collaborative 的執行董事，作家，編輯和評論家，他曾在《大都會雜誌》擔任執行編輯近十五年。

翻譯：孫懿萌，劉蘊譞

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