清代法制史講義摘編：對西藏的統治制度

清代藏區地理範圍

清代藏區包括今西藏自治區、四川省西部、青海省和甘肅省黃河以南地區和雲南西北小部地區。

西藏政治與喇嘛教關係極大

西藏原有當地宗教——本教，佛教於7世紀傳入西藏，幾經曲折至10世紀與本教結合，形成喇嘛教，亦即藏傳佛教（喇嘛，上人之義）。喇嘛教前後有許多宗派，13世紀時，噶舉派首創活佛轉世制度。至15世紀，格魯派興起，俗稱黃教，成為最有勢力的喇嘛教教派，其創始人為宗喀巴（1357——1419年）。黃教得到大發展後，為統一和加強自己的勢力，創立了自己的轉世活佛。西藏政治與喇嘛教關係極大。

達賴和班禪活佛轉世制度

1546年（明嘉靖二十五年），三歲的索南嘉錯被拉薩西郊的黃教寺院哲蚌寺認定為活佛，時代轉世。1578年，索南嘉錯抵青海，與土默特部蒙古領袖俺答汗會面，後者給索南嘉錯上尊號「聖識一切瓦齊爾達喇達賴喇嘛」（聖識一切，意為超過世間、通曉一切佛學知識；瓦齊爾達喇，梵文執金剛之義；達賴，蒙文海之義；喇嘛，藏文上人之義）。索南嘉錯為達賴三世，前兩世均為追封，一世達賴為宗喀巴弟子根敦主，二世達賴為根敦主弟子敦嘉錯。此後，達賴喇嘛即以哲蚌寺為母寺。清統一後，達賴五世於1652年（順治九年）進京，次年，由清政府正式冊封為「西天大善自在佛所領天下釋教普通瓦赤喇怛喇達賴喇嘛」，以後歷代達賴坐床均經清政府冊封。

四世和五世達賴的佛學老師是日喀則扎什倫布寺的住持羅桑卻吉堅贊（1567——1662年），此人佛學知識淵博，人稱「班禪」（班，梵文學者之義；禪，藏文大之義）。1645年（順治二年），和碩特蒙古顧實汗正式為之上班禪尊號，成為時代轉世的又一黃教活佛。羅桑卻吉堅贊死後，達賴五世為之選轉世靈童。羅桑卻吉堅贊被確認為四世班禪，前三世為追認，一世班禪為宗喀巴另一弟子克主傑。1713年（康熙五十二年），清政府冊封五世班禪為「班禪額爾德尼」（額爾德尼，滿文寶之義）。此後，歷代班禪也均經清政府冊封。班禪以日喀則扎什倫布寺為母寺，與達賴互為師徒，互為對方選轉世靈童。

清代西藏地方政治格局演變

西藏的地方政治格局，長期以來決定於這四種勢力的相互關係：1、地方貴族；2、喇嘛教黃教；3、青海的喀爾喀、和碩特和准葛爾部蒙古；4、清中央政府。自清初至乾隆末年，經過150多年的歷史過程，清政府最終確立了對於西藏的較為直接的統治。這一過程可分為以下幾個階段：

1、1644——1721年，承認和碩特蒙古對西藏的統治，由黃教集團的第巴進行管理。17世紀初，西藏存在嚴重的教派之爭，青海的蒙古封建主也參與其中。信奉噶瑪噶舉派的第悉藏巴地方政權排斥黃教集團，得到青海喀爾喀蒙古的支持，而和碩特蒙古顧實汗支持黃教集團。1636年，顧實汗從新疆起兵進入青海，殺喀爾喀部卻圖汗，1642年，他引兵進入衛藏，滅掉第悉藏巴政權，從而將衛藏的大部地區置於他的統治之下，黃教集團也從此在宗教方面佔據絕對優勢。這一時期，清政府通過冊封達賴和班禪確立他們在西藏宗教中的統治地位，但卻承認和碩特蒙古對西藏的統治權。而另一方面，在實際管理政務的地方政權中，掌權辦事的「第巴」卻又是黃教僧侶。

2、1721——1751年，實行噶倫共同主管制。1654年顧實汗死後，以第巴為代表的黃教集團同和碩特蒙古封建主發生激烈矛盾衝突，第巴勾結准葛爾部蒙古捲入西藏事務。1705年，第巴桑結嘉錯暗害拉臧汗（顧實汗曾孫）陰謀敗露，被拉臧汗捕殺。1717年，准葛爾部蒙古策妄阿拉布坦派兵殺入西藏，1718——1720年，清政府兩次派兵入藏，將准部軍隊全部驅逐。1721年，廢除在地方政權中總攬大權的第巴，設立四名噶倫共同主管政務。

在這一時期，清政府為加強對西藏的控制，還採取了其他兩項重要措施：其一，1727年（雍正五年），在拉薩設置駐藏辦事大臣二人，此為清朝在西藏派駐官員之始；其二，1728年，下令將康區東部的康定、理塘、巴塘等地劃歸四川管理（康熙、雍正、乾隆三朝，在川、康一帶陸續加封了一些土司，歸四川總督以下各級官員節制，地位世襲，每年按規定向清政府納貢，以及承擔一些其他義務）；將康區南部的中甸、維西、德欽等地劃歸雲南管理；又將日喀則以西劃歸班禪直接管轄。

1727年，西藏上層勢力發生內訌，阿爾布巴等三噶倫殺死首席噶倫康濟鼐，噶倫頗羅鼐自日喀則起兵，攻下拉薩，俘虜阿爾布巴等，取得統治權。清廷派軍進藏安撫，誅阿爾布巴等，封頗羅鼐為郡王，讓他總管西藏地方事務。1750年，頗羅鼐次子珠爾墨特那木札勒襲封郡王，接管西藏事務。他勾結蒙古准葛爾部陰謀叛亂，被駐藏大臣偵知後殺死，他的親信又殺死了駐藏大臣。這次叛亂很快被達賴為首的地方力量平息。

3、1751年——1793年，開始實行政教合一制度。珠爾墨特那木札勒叛亂平息後，清政府在西藏廢除了封授郡王制度，正式建立噶廈，即西藏地方政府；噶廈設噶倫四人，由一名僧官三名俗官擔任，共同辦理西藏地方政務；噶倫等重要官員，須經中央政府任命；有關西藏地方的重大事務，須事先請示駐藏大臣和達賴喇嘛酌定辦理。1751年，清政府正式授權達賴管理西藏地方行政事務，由黃教治理西藏的政教合一制度，從此正式確立。

在這期間，還確立了西藏地方的攝政制度。1757年，達賴七世圓寂，西藏政教事務一時無人主持。乾隆皇帝恐噶倫擅權，下令讓第穆呼圖克圖在新達賴未尋獲和未成年之前，暫行攝理政務。此後，丹吉林、策滿林、功德林和熱振等所謂四大活佛先後擔任攝政，掌握實權。

4、1793年以後，由駐藏大臣行使西藏地方行政最高權力。1791年（乾隆五十六年），廓爾喀入侵西藏，清政府派福康安率大軍進藏，次年平定。清政府乘機大力整頓贊襄地方政治。福康安會同西藏地方有關人員，共同議定條例，1793年經清政府批准後正式頒行，是為《藏內善後章程二十九條》。

1793年（乾隆五十八年）的《藏內善後章程二十九條》

1793年經清政府批准後正式頒行的《藏內善後章程二十九條》，明確規定駐藏大臣監督辦理西藏事務，地位與達賴、班禪相等；還詳細規定了駐藏大臣的職權，包括：

（1））達賴、班禪和各地黃教呼圖克圖的轉世，必須由駐藏大臣監督履行「金瓶掣籤」手續以正式認定；

（2）地方政府噶倫以下大小文武官員，一律有駐藏大臣會同達賴喇嘛揀選人員奏請中央任命，其升遷賞罰，由駐藏大臣全權辦理；

（3）地方政府處治罪犯，須呈報駐藏大臣備案；

（4）西藏地方的賦稅和政府收支統歸駐藏大臣查核；

（5）全藏差稅的增減和各地儲備糧餉的數目，由駐藏大臣統一核定安排；

（6）官家、貴族和寺院所屬封地範圍內的人口戶籍，一律造具清冊，送交駐藏大臣和達賴喇嘛備案。

章程還規定：西藏地方軍隊定額三千人，分駐拉薩、日喀則等地；並規定了中央在藏駐軍和西藏地方軍隊的編製、糧餉、賞罰等一系列制度；規定西藏外交權歸中央，有關西藏的一切對外交涉事務，統歸駐藏大臣全權處理。

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