聯合國除了開會還會幹什麼？其實比大家想像中還要有用那麼一點點

敘利亞打了七年，聯合國在幹嘛？真的沒用嗎？

2011年爆發的敘利亞內戰，已經進入了第八個年頭。八年間，伊朗、黎巴嫩真主黨、俄羅斯、土耳其、美國、沙烏地阿拉伯、阿聯酋、卡達等國先後介入敘利亞局勢，其間還有伊斯蘭國等極端組織勢力趁亂而入。

阿勒頗城區作戰行動中的敘利亞政府軍武裝

這些性質各異的外部勢力出於各自利益訴求，以不同的方式和程度介入其間，使得敘利亞內戰局面變得越發錯綜複雜，「政府軍對壘反對派」這樣簡單直接地概括描述早已完全不再適用。據相關組織的初步估計，敘利亞境內八年的血腥廝殺已經造成35.4萬人死亡，致使2000萬人口中超過一半的平民流離失所。

世界主要大國均或多或少捲入了敘利亞內戰

在這場堪稱「二十一世紀最嚴重的人道主義災難」面前，世人不禁要問：以「維持國際和平及安全」為首要宗旨的聯合國的表現為何如此無力與無奈？在當今世界連綿不斷地局部武裝衝突中，聯合國到底居於何種地位？能夠起到什麼作用？

國際聯盟沒能阻止世界大戰

人類首次建立國際組織來避免大戰的努力失敗了

聯合國組織，醞釀於「人類浩劫」的第二次世界大戰的戰火之中，誕生於二戰硝煙未散、各國百廢待興之時，運作於淪為「列強清談館」的「國際聯盟」落幕之際。可以說，是世界各國人民經歷了兩次世界大戰的腥風血雨和「國際聯盟」等機制失敗後痛定思痛，對於戰後國際關係格局重大調整，建立各國普遍性安全機制的實際舉動。

中國代表團簽署聯合國憲章

簽字者為金陵女子大學校長吳貽芳

身後有顧維鈞、董必武等人

這一史無前例的國際性組織及其準則和機制，堪稱二戰後國際關係的基礎，對於維持當今世界總體和平局面起到了無可估量的作用。

對於經歷了百年衰敗的中國人來講，能與傳統列強平起平坐，擁有聯合國創始成員和安理會五大常任理事國的地位，還是非常看重的。但是，「聯合國」到底是什麼，究竟有沒有用，很多吃瓜群眾還是一頭霧水。

人類離世界大同還很遠，世界政府？

遙遠的未來也許有，但現在沒可能

在許多普通人的認知中，既然叫「國」，那就是「國家之上的國家」，就應該能管住加入聯合國的各個成員國，就像班主任能管住班裡的學生一樣，哪怕調皮搗蛋。

然而，這種理解是錯誤的。聯合國並非是一個「世界政府」，既沒有制定法律的職能，也就更談不上什麼「執法」了。

聯合國的真實定位，更像是一個提出問題，並對問題的解決方案進行協商溝通的「場合」，而非「管理機構」。在進行協商溝通時，秉持「不論大小和貧富，不論其政治觀點和社會制度，都在這一過程中享有發言權和投票權」的原則，在此原則下，提出協助解決國際衝突的辦法，並就影響其成員的事項擬訂政策。也就是說，凡事商量著來。

團團坐，吵吵架，這種場景大家都很熟悉了

根據聯合國的機構設置及職能分工，對敘利亞內戰這類威脅國際和平安全穩定的問題，主要由安全理事會（United Nations Security Council）負責審議和處理。

安理會由包括五大常任理事國在內的15個理事國組成，每個理事國有一個投票權，對於所有事項的決議在獲得9票贊成，且五大常任理事國沒有任何一國投反對票（即行使否決權）的情況下，方可通過，也就是施行「大國一致」的規則（非常任理事國可以投反對票，但數量湊不夠就沒用）。

安理會針對此類問題的一般工作程序，基本可以分為三個階段。

首先，在審議威脅國際和平的問題時，安理會首先探討和平解決爭端的途徑，提出解決的原則或進行調解——先禮後兵，能勸和先勸和。

其次，在發生戰鬥的情況下，爭取實現停火，可派遣維持和平特派團協助各方維持休戰狀態，並採取相關措施隔離對立的武裝——實在勸不和就拉架。

第三，在局勢不斷惡化的條件下，安理會可採取措施強制執行其決定，如經濟制裁或下令實行武器禁運等；極端情況下，安理會將授權會員國使用包括集體軍事行動在內的「一切必要手段」來執行其決定——拉架也行不通，那就可以開揍了，比如第一次海灣戰爭就是這樣。

2015年11月22日，安理會很難得的以15票全票通過決議，授權有能力的國家打擊「伊斯蘭國」等恐怖勢力

但在實際運作過程中，由於各理事國，尤其是常任理事國，對相關問題的性質認定和解決方案所秉持的理念不盡相同，往往難以達成共識，能走到第幾步，那就得看情況了。

在此，不妨就2011年7月29日敘利亞武裝衝突爆發之後，安理會通過的決議進行簡單地梳理，以便於理清聯合國安理會對此問題進行應對處理的思路、方式和程度。迄今為止，安理會通過的專題涉敘決議共18份，根據其內容性質，大致可以分為五類：

聯合國關於敘利亞內戰各方停火的決議（部分）

第一類，衝突初期向敘利亞派出監督特派團的決議（3份）

2012年4月14日，安理會通過了首份關於敘利亞局勢問題的（2042號）決議，決定「立即設立聯合國敘利亞監督特派團，監測所有各方停止一切形式武裝暴力的情況」，並將《聯合國和阿拉伯國家聯盟聯合特使的六點建議》以附件形式體現於其中。4月21日通過的2043號決議，決定「立即設立一個最初為期90天的聯合國敘利亞監督團（聯敘監督團）」。7月20日，2059號決議決定「把聯敘監督團的任期最後延長30天」。

之後，由於敘利亞衝突不斷擴大升級最終惡化成為全面內戰，該監督團被迫於當年6月16日暫停活動；8月20日，監督團任期正式結束——勸架失敗。

聯敘監督團首任指揮官挪威陸

軍羅伯特·穆德少將

第二類，禁止各方使用化學武器及將有毒化學品用作武器的決議（4份）

2013年9月27日，安理會通過2118號決議，「認為 2013年8月21日在大馬士革省（Rif Dimashq Governorate）使用了化學武器，譴責平民由此被殺害，申明使用化學武器行為嚴重違反國際法，強調必須追究要對使用化學武器行為負責的人的責任」，「認定阿拉伯敘利亞境內使用化學武器對國際和平與安全構成威脅」；決心執行禁止化學武器組織執行理事會的「消除阿拉伯敘利亞共和國的化學武器計劃」。由此，10月6日相關各方展開銷毀敘利亞化武工作；10月14日，敘利亞正式成為禁止化學武器組織的成員國。

2014年6月23日，「最後一批」需要銷毀的化武原料從拉塔基亞港運出，在國際公海上全部銷毀。敘外交部當日發表聲明稱，敘方將境內化學武器原料全部移交並運送出境，證明了敘政府執行銷毀化武協議的誠意。禁止化學武器組織表示，這一事件是「全面銷毀敘利亞化武使命中的一個里程碑」，首開「將一種大規模殺傷性武器全部從一個正經歷武裝衝突的國家運出」之先河。

2014年1月7日，首批裝載有敘利亞化學武器物質的船隻離開了敘利亞北部港口城市拉塔基亞，中國海軍「鹽城」號導彈護衛艦與俄羅斯、丹麥、挪威的護衛艦組成護航編隊為化武運輸船隻護航。遠方為丹麥海軍「艾斯本·斯奈爾」號作戰支援艦（HDMS Esbern Snare），舷號L17。

此後，2015年3月6日，2209號決議「最強烈地譴責阿拉伯敘利亞共和國境內任何將氯氣等有毒化學品用作武器的行為」，「重申敘利亞的任何一方都不得使用、開發、生產、獲取、儲存、保留或轉讓化學武器」。

2015年8月7日，2235號決議再次「最強烈地譴責任何在阿拉伯敘利亞境內把有毒化學品用作武器的行為」並建議「設立一個禁化武組織—聯合國聯合調查機制並使其開展工作」。2016年10月31日，2314號決議決定相應地延長「聯合調查機制的任務期限」。2016年11月17日，2319號決議再次決定將「聯合調查機制的任務從本決議通過之日起再延長一年」，並敦請其「儘可能查明在阿拉伯敘利亞共和國境內把化學品用作武器……的個人、實體或團體」。

一邊做出決議，一邊照打不誤

第三類，對敘利亞人道主義局勢惡化表示擔憂並提出相關要求和建議（6份）

2014年2月22日，2139號決議對「敘利亞境內暴力升級」造成大量平民和兒童傷亡的慘劇表示震驚，敦促「所有各方立即停止一切使敘利亞人民遭受痛苦的暴力」並「挽救敘利亞豐富多彩的社會和文化遺產」。

首次「強烈譴責與基地組織有關聯的組織和個人、基地組織下屬團體和其他恐怖團體發動更多的恐怖襲擊，造成大量傷亡和毀壞」。「要求所有各方立即停止所有對平民的襲擊以及不加區別地在居民區使用武器的行為」,包括炮擊、轟炸及使用「桶裝炸彈」等。

裝填炸藥、燃料（縱火劑）、

廢金屬件（殺傷破片）的「油桶炸彈」

由運輸直升機投放，殺傷力極大

2015年12月22日，2258號決議對「敘利亞境內嚴峻的人道主義局勢仍在惡化」表示憂慮，對敘境內ISIS等極端主義組織「對敘利亞和該區域的穩定產生的不利影響」表示嚴重關切，呼籲「所有國家根據國際法採取步驟，防止和制止外國恐怖主義戰鬥人員加入」此類組織之中。

2016年12月19日，2328號決議「對阿勒頗災難性的人道主義局勢繼續惡化以及眾多阿勒頗居民如今需要緊急人道主義疏散和援助感到震驚」，「要求所有各方允許聯合國……向民眾提供人道主義援助，以滿足基本需要」。2016年12月21日，2332號決議對2258號決議的內容進行了重申。

設在約旦的敘利亞難民營，這規模足以

見證戰爭帶來的人道災難

2017年12月19日，2393號決議在之前各項決議的基礎上，要求「停止所有對平民和民用物體的襲擊」、停止將「故意斷水……平民挨餓作為作戰手段」等。2018年2月24日，2401號對部分重點地區的人道主義局勢再次表示憂慮，並要求「各方毫不拖延地在敘利亞全境停止敵對行動至少連續 30 天」——這就是在拉架，但誰也不聽，失敗。

第四類，要求以敘雙方脫離接觸決議（3份）

2013年12月18日，2131號決議強調有關方面「必須遵守《1974 年以色列和阿拉伯敘利亞共和國之間的部隊脫離接觸協議》的規定，並嚴格遵守停火」，強烈譴責「在隔離區內激烈交戰」的行為和「危及聯合國人員安全保障的事件」。此後的2294號（2016年6月29日）和2330號決議（2016年12月19日）的內容，與之基本一致。

第五類，對有關方面的停火和和平斡旋努力表示支持（2份）

2016年2月26日，2268號決議對「國際支持小組聯合主席美國和俄羅斯聯邦 2016年 2月 22日關於停止敵對行動的聯合聲明和聲明所附敘利亞境內停止敵對行動條件」表示認可，對其「設立一個國際支持小組人道主義工作隊和國際支持小組停火工作隊」的聲明表示歡迎。2016年12月31日，2336號決議「讚賞地注意到俄羅斯聯邦和土耳其共和國為協助阿拉伯敘利亞共和國實現停火而開展的調解努力」，「期待阿拉伯敘利亞共和國政府和反對派代表在哈薩克阿斯塔納舉行會議」。

敘利亞內戰的複雜度，

遠遠超過了中國軍閥混戰的時代

（圖片來自公眾號「北敘利亞通訊」）

從以上這些安理會決議內容性質和實際執行效果來看，存在三個方面的根本性問題：

首先，從對敘利亞內戰問題的介入程度（工作階段）來看，撇開實際效果不談，2042號決議的附件——《聯合國和阿拉伯國家聯盟聯合特使的六點建議》，勉強可以算做是「和平解決爭端的途徑」，而隨後的派出聯敘監督團等決議措施，則是「爭取實現停火」的努力。

牆上的槍似乎寓示了什麼

但敘利亞武裝衝突的內戰特性和外部勢力牽涉其中導致的極端複雜性，使得相互掣肘的安理會在這一問題上從未邁入採取「強制措施」的第三步。而授權相關國家和方面使用「極端」（武力）手段介入其間「以戰止戰」，則完全不可能實現。這恐怕是世人印象中，安理會在敘利亞問題上的表現「無奈且無力」的根本性原因。

簡單地講，就是勸架勸不了，拉架也拉不開，該揍誰，又談不攏，所以就只能讓他們接著打下去了。

聯合國的決議很難穿過各方的

重重矛盾惠及普通民眾

其次，從這些決議的性質來看，其主要作用僅限於以國際法、武裝衝突法等對相關方介入事態進行控制（要求以色列與敘利亞脫離交戰、控制外國武裝分子投入戰鬥等）、對交戰各方的使用的作戰手段進行限制（禁止使用化學武器和有毒化學物作為武器、禁止不加區別的進行武裝攻擊、禁止以剝奪平民基本生存條件為作戰手段等）、對人道主義局勢的不斷惡化表示關切這三個方面。

顯而易見，這三個方面的工作根本無法徹底解決敘利亞內戰問題。而且就其中表面上執行效果最佳的2013年敘政府銷毀化武而言，能夠實現根本動因也是美俄雙方在安理會場外達成的一致意見（禁止化學武器組織執行理事會 2013 年 9 月 27 日決定），而且從後來的戰事及相關決議之內容來看，此項工作的執行實際效果似乎十分值得懷疑。

了解一下敘利亞的大亂斗

第三，安理會機制內難以促成和平甚至停火斡旋，從第五類決議內容中可以明顯看出，敘利亞國際支持小組及其停火工作隊也是美俄雙方某種程度上在安理會場外相互妥協的結果，而其後意在促成敘利亞政府與反對派之間實現永久性停火的阿斯塔納會議，則基本上完全可以看作俄羅斯、土耳其和伊朗三方聯合斡旋的結果。

如果情況不那麼複雜，聯合國還是有用的

比如聯合國曾短暫接管了柬埔寨

並實現了和平

總的來說，在敘利亞內戰——這場早已演變成「由外部勢力主導、以內戰為表現形式」的新型「代理人戰爭」——問題來說，聯合國特別是安理會組織的表現，似乎確實是「無奈而無力」甚至有些「無助」。因為，聯合國本身只有道義之力，而無現實的強制約束力，如果大國商量不成，那就沒有用。

大國一票否決，避免了世界大戰這種最壞局面，本身已是大用

這種窘境，是安理會的工作機制和敘利亞內戰問題的複雜性共同導致的結果。畢竟，聯合國安理會工作理念和機制形成於二戰結束之時、成熟於冷戰對抗之間，雖然在破除「一國獨霸」或「幾方共治」和維持全球總體和平穩定大局方面做出了無可替代的貢獻，但在應對當今世界「大發展大變革大調整」過程中出現的新問題時，不可避免地會暴露出一些軟肋甚至「盲點」。

至少，安理會的一票否決權對中國還是非常有用的

那麼，聯合國是否真就完全沒用呢？話並不能這樣講，在全球治理體系沒有發生根本性和顛覆性轉變的前提下，維持世界長治久安的根本依然在於維護聯合國機構的權威和地位。別的不說，聯合國的決議和授權，仍然是非常重要的道義和法理來源，美國身為唯一的超級大國，很多時候，在動武之前還是要儘可能地爭取到聯合國的授權，爭取不到再單幹。

所以，在此基礎上，針對安全治理方面的新問題、新需求，積極推動聯合國安理會改革，以實現「使之具有更廣泛的代表性、更高的效率和透明度，進一步加強聯合國效力與合法性，加大其決定的執行力度」的目標，還是一條雖然有些艱辛和遙遠，但仍然可行，甚至是唯一的道路。

聯合國不是沒用，而是沒你想的那麼有用。

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