陳衛東 等：中國銀行業十年發展與監管
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編者按
十年前爆發的國際金融危機，給全球經濟造成了巨大衝擊，國際金融體系也遭受重創。對此，各國紛紛制定財政金融應對措施力挽狂瀾，以美聯儲為代表的西方央行推出力度空前的量化寬鬆貨幣政策，中國政府則迅速實施規模巨大的經濟刺激計劃。與此同時，國際金融組織和各國金融監管當局也對既有的監管框架和制度進行大刀闊斧的改革，共同維護金融穩定。本期專題特約請相關專家撰文，對這場曠日持久的金融危機進行回顧和評析。
作者｜陳衛東 熊啟躍「中國銀行國際金融研究所，陳衛東系所長」
文章｜《中國金融》2018年第9期
2008年國際金融危機對全球經濟、金融發展產生了重大的衝擊。與此同時，我國銀行業維持快速發展，我國監管制度也有了長足進步。總結過去十年的發展經驗，可以更好地推進我國金融業發展邁上新台階。
我國銀行業的實力明顯提升
國際金融危機發生已歷經10年。10年間，國際銀行業的格局發生了重大變化，變化之一是中國銀行業的較快發展，在全球實力的顯著提升。
規模躋身首位。2007年底，中國銀行業資產規模為7.2萬億美元，低於美國銀行業的13.05萬億美元、德國銀行業的11.26萬億美元、法國銀行業的10.48萬億美元，略高於日本銀行業的6.75萬億美元。2016年底，中國銀行業資產規模攀升至33.42萬億美元，美國、德國、法國和日本銀行業規模分別為16.78萬億美元、8.26萬億美元、8.78萬億美元和9.16萬億美元，分別僅為中國銀行業規模總量的50.2%、24.7%、26.3%和27.4%。2007～2016年，中國銀行業資產規模增速為364.2%，美國、德國、法國和日本銀行業分別僅為28.6%、-26.6%、-16.2%和35.7%。2017年末，我國銀行業金融機構資產規模達252萬億元（約38.6萬億美元），為全球最大銀行體系。四大國有銀行均位列全球資產排名前五名。
盈利保持領先。國際金融危機以來，全球銀行業盈利水平明顯下滑。而中國銀行業則保持了較好的盈利態勢。2010～2016年，美國、歐元區和日本銀行業的平均ROA分別為0.96%、不足0.4%和0.33%。同期，我國銀行業平均ROA在1.2%以上。中國銀行業的盈利結構不斷優化，非息收入佔比持續提升。2017年，中國銀行業的非息收入佔比為24.5%，較2010年提升4.3個百分點。
風險防控能力不斷提高。過去10年，中國銀行業管理和處置風險的能力顯著提升。特別是2013年以來，國內經濟增速趨緩、信用風險壓力不斷加大，銀行業成功應對了資產質量持續下滑壓力。2017年末，我國銀行業不良貸款率為1.74%，2012年以來不良率持續升高的趨勢已得以扭轉，且當前的不良貸款率在提升風險管理和處置能力的過程中，我國銀行業不斷夯實撥備和資本基礎，損失吸收能力得到了顯著提升。2017年末，中國銀行業撥備覆蓋率為181.42%，在全球範圍內處於較高水平；核心一級資本充足率和資本充足率分別為10.75%和13.65%，顯著高於中國版巴塞爾Ⅲ的要求，核心一級資本在總資本的比例達78.8%，高層級資本佔比顯著提升；我國的全球系統重要性銀行（下稱「G-SIBs」）也建立並不斷完善恢復與處置計劃機制，為應對不利金融風險衝擊制定了詳細預案。
全球影響力不斷提升。中國銀行業在全球影響力的提升，一方面，體現在大型機構在全球系統重要性銀行機構中的地位變化。2011年，金融穩定委員會（FSB）首次公布的28家G-SIBs名單中，我國僅1家銀行入選；而在2017年的30家銀行中，我國已有4家機構上榜，其中工商銀行、建設銀行和中國銀行躋身第二組銀行，在系統重要性得分30～50位的銀行中，我國還有6家銀行上榜，部分銀行的系統重要性得分已經非常接近入圍標準。另一方面，中國銀行業的國際化程度顯著提升，2016年末，共有22家中資銀行在海外63個國家和地區設立1353家分支機構。五家大型商業銀行海外資產規模達10.59萬億元，占同期五大行資產規模的11.6%，較2009年提升了近7個百分點。
我國銀行業監管制度建設取得長足進步
中國銀行業實力的提升，離不開監管改革所創造的良好環境。2008年以來的10年，中國銀行業監管制度建設取得顯著成效。
一是深入參與國際監管改革。為彌補原有監管政策存在的缺陷和不足，危機以來國際監管組織出台了一系列新措施和新要求。我國深入參與國際銀行業監管制度改革，推進落實各項國際規則，並在多個領域採用較國際規則更為審慎的監管標準，包括實施更高的核心一級資本充足率和槓桿率要求、更嚴格的合格優質流動性資產定義（HQLA）、更高的撥備監管要求以及風險加權資產內評法計算產出下限要求（Output Floor）等。這些政策對促進銀行業平穩發展產生了積極作用。在積極推進國際監管規則落地的同時，根據我國實際情況，推遲部分不利於我國銀行業發展的監管措施的落地，如將中資G-SIBs的TLAC要求實施時間延後6年。
二是及時治理各類金融風險。2013年以來，伴隨著經濟增速趨緩和利率市場化改革提速，國內金融業態發生了深刻變化。銀行體系呈現出資金脫實向虛、資產質量下滑、金融亂象頻發等突出問題，金融風險快速累積。我國監管機構審時度勢，及時採取了一系列措施，治理各類風險，取得了良好效果。2010年以來，我國銀行業同業業務、理財業務和表外業務快速增長，導致資金「脫實向虛」問題突出，為此，我國相繼出台《關於規範金融機構同業業務的通知》《關於規範商業銀行同業業務治理的通知》《關於規範銀信類業務的通知》《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見（徵求意見稿）》，將表外理財納入MPA廣義信貸規模考核，強化了同業負債的監管，並開展了「三違反、三套利、四不當」專項治理和綜合治理。為應對不良資產壓力，我國先後發布了推進債轉股、成立債權人委員會、重啟不良資產證券化、降低撥備覆蓋率監管要求等政策。為規範互聯網金融健康發展，我國推出《關於促進互聯網金融健康發展指導意見》《關於規範整頓「現金貸」業務的通知》《P2P網路借貸風險專項整治工作實施方案》等政策，行業自律組織互聯網金融協會也宣告成立。這些政策措施，對防控金融風險產生了重要作用。
三是不斷完善金融監管體系。首先，我國在夯實微觀審慎監管的基礎上，構建和完善宏觀審慎監管體系。一方面，四家大型銀行相繼成為G-SIBs,接受資本、槓桿率、TLAC和恢復與處置計劃等額外監管要求，《大型銀行監管強化標準》出台，從資本、撥備、流動性等方面對大型銀行實施額外監管要求，大型金融機構穩定基礎進一步夯實。另一方面，宏觀審慎評估體系（MPA）面世，跨境投融資宏觀審慎得到強化，動態準備金和動態貸款損失準備制度付諸實踐，逆周期資本緩衝政策也在醞釀推出中，治理順周期問題的監管體系正不斷完善。其次，監管協調機製得到明顯加強。2013年8月，國務院批複同意建立金融監管協調部際聯席會議制度。2017年7月，國務院設立金融穩定發展委員會，強化了人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責。2018年，我國將繼續深化監管機構改革，機構間協同監管能力將得到顯著增強。最後，機構監管與功能監管得到強化。針對機構不同性質，調整市場准入條件，優化銀行業市場結構；夯實現場和非現場檢查，提升對風險案件的處罰力度。針對同業、理財、表外等跨界業務，聯合多部委集中進行整治；對互聯網金融、金融創新、IT系統、消費者保護等重點領域建立專門機構，推動監管向集約化和專業化發展。
我國還完善了銀行業市場退出機制，2015年，正式推出《存款保險條例》，建立了對經營困難金融機構存款進行限額償付的制度，為市場競爭機制的落實創造了重要條件。
四是國際監管合作取得顯著成果。隨著中國經濟實力的不斷增強，我國監管機構的國際話語權得到顯著提升。作為金融穩定理事會和巴塞爾銀行監管委員會成員，我國通過參與國際金融監管改革議程設置、標準制定和評估實施，積極履行國際職責。除此之外，我國積极參与雙邊監管合作，截至2017年底，按照巴塞爾銀行監管委員會確定的跨境銀行監管原則，我國已與全球70個國家和地區簽訂雙邊監管合作諒解備忘錄及合作協議。監管國際合作的加強，為中資機構拓展境外業務創造了有利的監管環境。
國際金融危機對我國銀行業發展的啟示
歷次銀行業危機都推動了銀行業管理制度的完善和改進。國際金融危機的爆發以及近十年我國銀行業發展積累了一些重要經驗教訓。以史為鑒，進一步推動我國銀行業改革及監管政策的完善，更有利於推進我國銀行業服務於我國現代經濟體系的建立，為此，要處理好以下幾方面關係。
處理好經濟發展和金融發展的關係。實體經濟是金融的基礎，脫離實體經濟的金融是無源之水、無本之木。金融是經濟的血脈，在經濟發展過程中，金融業發揮著優化資金配置效率的作用。各國金融制度的設計和市場發展，並沒有很好地解決兩者之間的偏離問題，因此，評估兩者之間的協調關係是一國宏觀經濟發展需要高度關注的問題。銀行業的發展必須根植於實體經濟健康發展的基礎上，過去十年，我國銀行業的發展壯大，正是立足於這一基石之上。同樣，我國銀行業未來能不能實現從「規模」向「強大」的突破，同樣取決於是不是與我國轉型經濟更好地融合發展。歷史上，經濟危機是催生銀行業危機的重要誘因，而銀行危機又會對經濟衰退產生「加速器」效應。當前，我國積極推進供給側結構性改革，經濟增速保持在合理運行區間，為銀行業平穩發展創造了有利環境。金融政策安排和監管制度調整，要更好地引導金融業支持實體經濟發展，提高金融資源的運作效率，防止資金脫實向虛。形成經濟與金融發展良性互動的有利局面。
要處理好創新與監管的關係。金融創新是一把雙刃劍，有些創新有助於提升金融服務效率，而有些創新則為了監管套利，助力資金脫離實體經濟，造成較大的風險隱患。2008年國際金融危機很大程度上可歸因於美國房地產貸款衍生品業務的過度創新。要處理好創新與監管的關係，首先要釐清創新本質，辨別「好創新」和「壞創新」，支持有利於實體經濟的「好創新」，控制存在監管套利性質的「壞創新」。其次，對合理的創新行為和產品要有特定製度安排，通過風險測試、實驗區等機制，提高對金融創新影響機理和潛在效果的分析、預測能力，及時制定監管原則和監管框架，穩妥地複製推廣。
要處理好競爭與穩定的關係。物競天擇是自然界演化的法則。對金融業而言，充分發揮競爭機製作用有利於降低融資成本，提升金融業服務效率。然而，競爭加劇也會帶來負面影響。歷史上，機構過度競爭造成的危機案例屢見不鮮。上世紀80年代，美國銀行業機構數量一度高達13000家以上，美國儲貸協會危機爆發後，通過競爭、併購和機構的破產，銀行機構數量不斷減少，目前為5000多家。2008年以來，全球主要經濟體銀行業大多呈現機構數量下降、集中度顯著上升的特徵，銀行業市場結構整體趨穩。而我國則呈現出集中度下降，機構數快速上升態勢。治理脫實向虛問題，一項重要內容是要處理好銀行業機構准入和市場競爭的關係。要根據經濟發展需要鼓勵新型機構設立和新的資本進入；同時，要根據市場結構的變化，優化准入標準，避免市場的無序發展，避免市場過度競爭，防止金融體系不穩定性風險。此外，要強化各類銀行特許權價值，大型銀行在業務範圍、規模上具有優勢，也有較大的外在溢出效應，因此會有一些更為嚴格的監管要求。而中小銀行的監管標準可適當調低，但須堅持以傳統銀行業務為主，經營範圍要聚焦於特定市場。
要處理好借鑒國際經驗與解決中國實際問題的關係。危機以來，國際組織不斷推出的新政策、新制度都是在充分汲取危機教訓基礎上形成的有益成果。借鑒這些成果，對於完善我國金融監管規則，促進金融體系健康平穩發展意義重大。然而，應當注意到，國際上很多監管政策都是基於歐美國家市場環境的產物，與我國國情以及經濟金融發展狀況未必完全「兼容」。因此，需要根據對我國金融發展環境、市場運作機理的深入分析，「取其精華，去其糟粕」，使金融政策更好地適應我國金融發展及經濟發展需要。■
（責任編輯 紀崴）
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