邁向卓越的全球城市，上海在下一盤大棋

近年來，各國大城市發展處在重要轉折期，城市成為理解人類當下和未來文明關鍵所在。隨著《國務院關於上海市城市總體規劃（2017—2035年）的批複》的正式獲批和公布，「卓越的全球城市」這一城市願景逐漸為人所知，如何邁向卓越的全球城市的思考也成為必要。

原文：《上海如何邁向卓越全球城市》

作者：上海社會科學院經濟研究所所長 沈開艷

在過去20年里，全球人口超過千萬的特大型城市已經翻了一番，達到29個。在《城市的勝利》一書中，作者認為城市是人類最偉大的發明，21世紀是城市的世紀。近年來，各國大城市發展處在重要轉折期，城市成為理解人類當下和未來文明關鍵所在。隨著《國務院關於上海市城市總體規劃（2017—2035年）的批複》的正式獲批和公布，「卓越的全球城市」這一城市願景逐漸為人所知，如何邁向卓越的全球城市的思考也成為必要。

是更高層次參與國際競爭的歷史責任

建設卓越的全球城市，不僅是上海經濟轉型發展的需要，也是我國形成全面開放新格局的重要載體，體現了上海代表國家更高層次參與國際競爭的歷史責任。

歷史上，上海先後編製過四次城市總體規劃。改革開放後，國務院共批複過3次上海總規。分別是1986版、2001版、2017版本。1986版上海總規批複的目標年限是到2000年。國家對上海的定位：我國最重要的工業基地之一，我國最大的港口和重要的經濟、科技、貿易、金融、信息、文化中心。可見，1986版上海總規顯示，國務院對上海經濟地位的定位，只是上海經濟區的中心城市，之於全國只是經濟中心之一。2001版總規（1999-2020年），國務院對上海城市性質和定位：上海是我國直轄市之一，全國重要的經濟中心，明確要「以技術創新為動力，全面推進產業結構優化、升級，重點發展以金融保險業為代表的服務業和以信息產業為代表的高新技術產業，不斷增強城市功能，把上海市建設成為經濟繁榮、社會文明、環境優美的國際大都市，國際經濟、金融、貿易、航運中心之一。」2017版總規，在經濟上著墨很少，因為上海已過了大幹快上拼經濟、拼規模的階段。但通過「卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城」的提法，要求上海代表國家承擔在更高層次參與國際競爭的歷史責任。

城市發展模式：強調約束邊界

建設卓越的全球城市首先要轉變城市發展模式，即從傳統規劃的鼓勵擴張，轉向更為強調約束和邊界，實現發展路徑的轉型。上海已是全球城市，但是對標紐約、倫敦這樣的第一梯隊全球城市，上海的差距仍然是顯著的、全方位的。例如，倫敦和紐約在高端生產性服務業的全球關聯網路中始終處於絕對主導地位，香港、巴黎、新加坡和東京始終處於重要地位。上海雖然迅速崛起，但排位仍然有待提升（位居第6位）。因此，建設卓越的全球城市必須堅持「底線約束、內涵發展、彈性適應」的發展理念，高密度超大城市可持續發展的新模式。理論和實踐顯示，高密度超大城市可持續發展的新模式強調三個邊界，一是空間邊界，包括生態空間、農業空間和城鎮空間邊界；二是底線邊界，包括人口規模、建設用地、生態環境和城市安全，三是紅線邊界，包括生態保護紅線、基本農田保護紅線、城市開發邊界和文化保護控制線。

人口規模和建設用地：減量嚴控

建設卓越的全球城市，上海不能迴避人口規模增長和建設用地減少帶來的挑戰。上海一直在嚴控人口和城市規模，但規劃總是跟不上實際發展。如1986版的上海總規，國務院批複明確要求上海，嚴格控制人口規模，採取綜合治理措施，保持良好的環境。到2000年，人口規模控制在1300萬左右。當時國務院認為，上海城市人口過分密集，要在做好計劃生育工作的同時，嚴格控制人口機械增長。但2000年上海實際人口規模達到1674萬。2016年末，上海常住人口已達2420萬人，2015年全市建設用地總規模達3145平方公里，接近市域面積的45%。按2017年總規要求，未來的18年，上海只能增加80萬人口、55平方公里建設用地。因此，應對未來經濟發展和人口變化的不確定性，建設卓越的全球城市必須預留城市公共資源配置能力，建立空間留白機制，調控土地使用供應時序，為未來發展留足空間。

尤其需要強調的是，建設卓越的全球城市，上海需直面規劃建設用地負增長問題。2035總規，明確規劃建設用地總規模負增長的發展目標。3200平方公里為上海建設用地的天花板。到2035年建設用地總規模以上一輪土地利用總體規劃確定的3226平方公里為基線，消減到3200平方公里，做到規劃建設用地只減不增。另外，對規劃的建設用地，預留重大事件、重大項目的用地選址，加強規劃控制，戰略留白空間規模200平方公里，以應對未來城市發展的不確定性。

城市空間布局：構建上海大都市圈

上海建設卓越的全球城市，還將打破上海的地域局限，與長江經濟帶、「一帶一路」戰略無縫對接。注重與周邊區域實現融合發展，構建上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區協同發展的「1+6」上海大都市圈，形成90分鐘交通出行圈，突出同城效應。

《長三角城市群發展規劃》明確提出，順應時代潮流，服務國家現代化建設大局，從戰略高度優化提升長三角城市群，打造改革新高地、爭當開放新尖兵、帶頭髮展新經濟、構築生態環境新支撐、創造聯動發展新模式，建設面向全球、輻射亞太、引領全國的世界級城市群。圍繞長三角城市群發展總體規劃定位，上海已具備相當大的優勢：優勢一，上海是最具經濟活力的資源配置中心。圍繞上海四個中心建設以及自貿區建設，上海加快制度創新，已成為我國資源配置效率高、輻射帶動能力強、國際化市場化法制化制度體系完善的資源配置中心。優勢二，具有全球影響力的科技創新高地。瞄準世界科技前沿領域和頂級水平，上海正努力成為全球創新網路的重要樞紐，以及國際性重大科學發展、原創技術發明和高新科技產業培育的重要策源地。優勢三，全球重要的現代服務業和先進位造業中心。近年來，上海加快推進產業跨界融合，重點發展高附加值產業、高增值環節和總部經濟，加快培育以技術、品牌、質量、服務為核心的競爭新優勢。優勢四，亞太地區重要國際門戶。得益於上海的歷史、區位地理等優勢，上海國際金融和航運中心建設在服務國家「一帶一路」戰略，提高開放型經濟發展水平方面發揮著越來越大作用，國際金融服務體系、國際商務服務體系、國際物流網路體系在亞太乃至全球的影響力越來越大，推動上海在更高層次參與國際合作和競爭。優勢五，全國新一輪改革開放排頭兵。伴隨浦東開發開放28年，上海在簡政放權、放管結合、綜合配套改革、自貿區建設、自主創新示範區等方面一直發揮著先行先試的作用，為上海建設卓越的全球城市積累了有目共睹的制度優勢。

不可否認，對照卓越的全球城市，上海仍存在諸多不足；與主動服務「一帶一路」建設、長江經濟帶發展戰略，主動融入長三角區域協同發展的戰略要求相比，所謂優勢也仍需要進一步有效發揮。另外，邁向卓越的全球城市，上海還需要對生態環境、城市安全、文化創新、城市治理和城市社會事業發展等諸方面進行全方面的戰略思考。（本文系《2018上海經濟發展報告》和《2018浦東經濟發展報告》聯合新聞發布會的主旨演講）

文章原載於社會科學報第1606期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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