一場官司引發的普利策獎——美國農業水污染治理困境對中國鄉村振興的啟示

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作者： 莫爭春，保爾森基金會北京代表處執行主任, 主要負責氣候變化和可持續城鎮化。

本文著重標記系編輯為便於讀者閱讀而添加，與原文作者無關。

摘要：近三十年，因國際市場對大豆和玉米等農產品需求持續增長，美國愛荷華州農業面源污染日趨嚴重，危及城市飲用水安全並導致一系列環境問題，從而引發了一場城鄉「戰爭」。這件事本質對於正在實施鄉村振興戰略的中國有著深刻啟示。在中國城市向綠色低碳轉型的過程中，農業和鄉村的綠色發展不可或缺，猶如一個硬幣的兩面，「城」「鄉」可持續發展必須並重且同行。中國正在啟動的鄉村振興戰略，只有推動農業農村可持續發展，抓住農業供給側結構性改革這條主線，由增長導向轉為提質導向，將十九大確定的兩大攻堅戰「精準脫貧」和「污染防治」協同推進，才能重塑共同和諧繁榮的城鄉關係。

爆冷的普利策獎

普利策獎由美國報業巨頭Joseph Pulitzer於1917年設立，是美國新聞界的最高榮譽大獎，甚至被稱為新聞界的諾貝爾獎。2017年正值普利策獎的首個百年回首之際，能獲得本年度獎項自然有特別意義，因此競爭十分激烈。最爆冷門的獎項應該屬最佳社論獎Editorial Writing。一個籍籍無名來自一個小鎮的家庭報社——風暴湖時報（The Storm Lake Times）的編輯庫倫(Art Cullen)擊敗了大名鼎鼎的華盛頓郵報和波士頓紀事報的候選大編輯們斬獲該獎項。

哥倫比亞大學校長Lee C. Bollinger（左）為《風暴湖時報》編輯Art Cullen（右）頒發2017年普利策獎

絕大多數美國民眾對風暴湖時報從來沒聽說過。這家報紙是愛荷華州風暴湖市的一份小到不能再小的家庭作坊式報紙，每周僅發行兩次，每次發行量僅三千份左右。報社全部人員不超過10人，並且多人是身兼數職。而風暴湖市按中國標準恐怕只能算是一個鄉村小鎮的規模，人口也就1萬多人。如此一個小鎮的家庭報社，憑藉什麼樣的社論擊敗美國各大著名報社的5000多名大編輯？！原來，庫倫在過去三年里持續以犀利的筆鋒報道當地的一樁水污染引起的訴訟官司，揭示了美國農業面源污染所凸顯的法律困境和城鄉對立，其重要性絲毫不低於另外幾個獎項獲勝者對美國總統大選的新聞報道與獨立觀察。

現任美國駐華大使特里-布蘭斯塔德(Terry Brandstad)在2017年4月的普利策大獎揭曉時還是愛荷華州州長。他在過去30多年裡曾兩度擔任州長，前後兩次任期共長達22年。對於這樁官司耳熟能詳，並且有一段深刻評論：這是一場在城市和鄉村之間，在農民和城市水消費者之間，在資本和土地之間正在進行的戰爭。

顯然，這個官司非同尋常。

戛然而止的官司

得梅因市(Des Moines)是愛荷華州第一大城市，也是州府所在地，市區加郊區人口60萬左右。市民飲水取自從西向東流經該市的浣熊河(Raccoon River)，下游在城東並最終匯入美國最長的橫貫南北的密西西比河，從墨西哥灣入海。為保護水源地，得梅因市在位於市西的河段設立了很大的水源保護地，以確保60萬人的飲水安全。

註：圖中藍色箭頭—>是自西向東流經得梅因市的浣熊河

美國聯邦飲用水標準規定每升自來水的硝酸鹽不能超過10毫克。攝入過量的硝酸鹽會導致血液缺氧或呼吸困難，尤其是嬰兒腦部在發育期可能留下後遺症，最終導致智力低下和運動障礙，其癥狀多表現在手指腳趾末端發藍發紫，也稱為藍嬰併發症(blue baby syndrome)。

1995年起，得梅因市供水局發現浣熊河水質硝酸鹽開始時常超標。到2014年的20年間，水質超標天數竟然達到總天數的四分之一。供水局不得不經常啟動硝酸鹽去除流程。僅2015年，供水局就額外花費150萬美元，同時還耗費1500萬美元對硝酸鹽去除設備進行大修。只要水費不增加，消費者並不關心如何降低自來水中的硝酸鹽。但供水局實在難以持續承受超額處理費用，因此決定起訴肇事者索要賠償。

追溯浣熊河中硝酸鹽的來源其實並不困難。浣熊河上游是一望無際的大豆和玉米農田，因國際大豆和玉米需求持續增加，當地農戶為追求產量不斷擴大種植面積並且大量施用化肥，化肥中的氮融入水中形成硝酸鹽。浣熊河上游有三個郡的2000多戶的農田排水管網均導入到浣熊河。

2015年，得梅因市供水局決定依據聯邦清潔水法案起訴這三個郡政府，理由是三個郡的農田裡大量鋪設的多孔排水管網屬於污染源，造成了下游的浣熊河硝酸鹽超標。這與工業園區將化學廢物排入河流里的性質一樣。

註：圖中圈紅處為文中提到的訴訟案件中浣熊河上游的三個郡；黑色三角標註區域為風暴湖，即風暴湖時報所在的小鎮；黑色箭頭—>代表浣熊河流流經路線

州長布蘭斯塔德說：「得梅因市向愛荷華農村宣戰了。」

風暴湖時報編輯庫倫從那時起就開始關注並持續追蹤事件的進展。由於三個郡政府聯合從華盛頓請來著名律師進行辯護，庫倫提出質疑：如此高昂的律師費，誰給三個郡政府買單？！三個郡政府一直試圖遮掩其捐獻資金的來源，最終證實跨國公司為這三個郡政府提供了資金支持，以避免因農業面源污染被定罪而成為第一個判例。最後因為公眾壓力，華盛頓的律師被迫撤出本案。

到2017年初，得梅因市供水局和上游三個郡政府都各自花費了百萬美元的訴訟費，曠日持久的訴訟和巨額費用讓雙方都感到難以為繼。3月，面對這個城鄉對決的官司，聯邦法官宣布不受理此案，理由是三個郡政府有義務修建農田排水設施，以將農田積水迅速排出。農田排水管網不屬於點源污染，而非點源污染不屬於聯邦清潔水法案的管制範圍，因此不能向這些農田索取經濟賠償。

一場市政與鄰縣政府之間關於水污染的官司，就這樣戛然而止。

創紀錄的死亡區

雖然這場官司沒有結果，但庫倫的系列跟蹤報道與社論揭示了美國日益嚴重的農業面源污染所導致的水環境治理難題和法律困境。

8月，另一則震驚消息傳出，密西西比河出海口附近的墨西哥灣的「死亡區」面積擴大到了8776平方英里，相當於20個香港特別行政區的面積。所謂死亡區是指因污染造成的富營養化致使藻類繁衍，迅速消耗了海水中的氧氣，造成低氧乃至無氧，導致水生物無法生存而絕跡。這是32年來持續觀測到的墨西哥灣死亡區面積最大的一年，也是全球數百個近海死亡區中最大的一個。

從愛荷華的農業污染到得梅因市的供水危機，再到密西西比河的富營養化污染，最後到墨西哥灣死亡區創紀錄面積，其實質就是將環境污染問題推給下游，以犧牲整體的代價換回局部的利益。事實上，得梅因市的訴訟雙方對此都心知肚明，但誰應該承擔農業面源污染危及河流和飲用水的責任這一問題卻因為法律空白而陷入困境。

對於水污染的危害，美國早在1948年就頒布了第一部聯邦水污染控制法案(Federal Water Pollution Control Act)，並於1972年進行修編後成為清潔水法案(Clean Water Act)。清潔水法案要求任何點源污染的排放必須事先取得許可並且規定了最高污染排放水平，違者會受到嚴懲。但對於非點源污染卻沒有強制要求。

曾有人一針見血地指出：在美國，當農業污染空氣和水時，這個國家似乎傾向於縱容它。沒人願意同農場主做對。其實，這一點幾乎在大多數國家都適用。

農業污染治理的困境

美國農業污染在過去30年持續加劇，一個主要原因是全球對大豆的需求持續增長，導致美國各個農業大州不斷擴大種植面積，並過量施用化肥以提高產量。愛荷華州的大豆產量僅次於伊利諾伊州，地表水污染也最為嚴重，其中92%的污染來自農作物種植。愛荷華州農業造成的污染在密西西比河流域十三州排名第二。據估計，到本世紀末，密西西比河流入墨西哥灣的硝酸鹽還將增加24%。由於硝酸鹽屢屢超標，愛荷華州200多個供水局頻頻應對30年前極少出現的硝酸鹽超標緊急狀況，屢屢被迫發布「自來水不能飲用」的政府令。

另一個原因是愛荷華州農田的大量排水管網。近幾十年氣候變化導致的極端天氣使美國中西部的農業大州屢屢遭受更為頻繁和更劇烈的暴風雨與洪澇等自然災害，過去百年一遇的洪水現在往往變成每10年一遇。為了快速將農田積水排出，愛荷華州在近30年開始在農田鋪設多孔排水管網。在高效排水管網將農田積水迅速排走的同時，過量施肥產生的硝酸鹽也就更快速進入下遊河流，造成下遊河水中的硝酸鹽濃度在短期內劇增，增加了下游用水者水處理負擔。按照庫倫的說法，得梅因市民已經在為氣候變化付出高昂代價了。由於法律空白，農田的排水管網不作為點源污染對待的話，就無法採取任何索賠訴訟。

由於大豆和玉米種植獲益頗豐，愛荷華州的農田價值暴漲為全美最貴。不少農場主減少畜牧養殖和休耕地以增加種植面積，導致化肥和農藥使用量的增加。同時，可以吸收硝酸鹽的草甸和濕地大量減少。有研究表明愛荷華州的農場過量施肥，農作物只能吸收二分之一，另外一半浪費最終成為污染物。

農民通常認為農作物產量與化肥使用量成正比。但事實上，過度施肥所增加的產量有限，對水環境和土壤質量危害卻很大。如果採用生態種植方式，在減少化肥和農藥的同時，產量並不會顯著降低。生態種植包括種植覆蓋植物、施用緩釋肥、增加緩衝草地、濕地等等種植方式的改變。為了減少農業污染，聯邦和愛荷華州政府還出台了補貼政策，鼓勵農民自願採用一系列生態種植方式。愛荷華州還制定了化肥減量戰略，目標將硝酸鹽污染減少41%。調查還發現，往往是污染最大的農莊最不願意採取生態種植方式。不少農戶傾向於採用最少改變其固有耕作方式的手段，例如僅僅調整施肥時間和施肥方法，但這類措施只能減少10%的硝酸鹽污染。

教訓與啟示

2016年中國出口到美國的所有農產品總值大概47億美元，而同年愛荷華州一個州出口到中國的大豆總值就接近23億美元，足見愛荷華州作為美國農業大州的實力。但是隨著愛荷華州的農業過度開發，農業污染問題也日益突出。該州政府曾經提出一個47億美元的改善全州水質的計劃，算上聯邦政府和社會資本的投入，總投資達到150億美元，但最終州議會並沒有通過該計劃。

農業污染除了硝酸鹽超標問題，還有磷超標以及土壤流失等問題。僅每年5月份，密西西比河就有16萬5千噸硝酸鹽和2萬2千噸磷流入墨西哥灣。由於清潔水法案沒有將農業非點源污染納入管制範圍，有效控制農業面源污染的生態農業種植方式只能依靠農民自願方式，而農戶如果盯住短期效益，肯定會忽視生態農業的長期效益。其結果是全社會為此承受巨大損失。因為種植時減少一噸硝酸鹽所需成本遠遠小於污染產生後在下游進行水處理所產生的末端治理成本。

中國農業的生產力水平同美國相比還相差很遠，而且中國農村還面臨脫貧攻堅和鄉村振興的重任。如果不圍繞綠色生態制定農村發展戰略，而是片面依賴提高產量增加收入達到脫貧的模式，潛在的農業污染對環境和自然資源造成的危害將更甚於愛荷華州，不僅會將十九大確定的污染防治與脫貧攻堅兩大重點任務變成矛盾，還可能造成城鄉因資源供需不協調而形成對立，不利於城鄉共同繁榮，尤其在中國城鎮化已經開始在向綠色生態轉型的關鍵時刻。

切實重視農業面源污染

聯合國環境署在2006年就已經把中國的長江和黃河入海口處的近海宣布為死亡區，農業面源污染是主要原因之一，但並未引起足夠重視。目前中國各地普遍開展的水生態水環境治理項目多以工業排放和生活污水排放等點源污染治理為主，極少涉及農業面源污染的有效治理措施和投入。不少國內外的水生態治理的案例表明，忽視農業面源污染幾乎很難取得水環境治理的決定性勝利。

構建綠色發展的農業產業結構

構建綠色發展的農業產業結構是農業供給側結構性改革的關鍵，切實改變單純追求農作物總產量和單產量的慣性思維，轉向質量生態興農。生態農業種植不僅能滿足民眾日益增長的對綠色安全農產品的需求，也減少了農業面源污染對環境的影響，同時極大增加農業碳匯，為應對氣候變化做出貢獻。這樣的結構性改革還能防止農民在脫貧之後再返貧。

探索支持生態農業的融資機制體制

構建一個優質優價的農產品市場定價機制和交易機制，對於促進農民耕作行為和方式的轉變將產生最為顯著的影響。這意味著金融業、保險業和政府各相關部門要研究生態農業的特徵與發展需求，通過創新設計出滿足生態農業需求的融資機制與體制。

重視生態農業示範與能力建設

即使在農業發達的美國，農戶接受新生事物也大多通過鄰居的示範效應。一旦有幾戶農民在生態種植上取得不錯的收入，其它農民是有意願嘗試的。加強對農民在生態農業上的能力建設和綠色理念提升，也是政府投入所應該考慮的重要環節。

早在2017年初，中央一號文件就提出深入推進農業供給側結構性改革，明確要求促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加註重質的需求轉變。2017年12月底的中央農村工作會議又提出2050鄉村全面振興。生態農業是鄉村全面振興的關鍵。中國的城鎮化已經啟動多年，並且已經在向綠色生態低碳轉型，而城市耐以生存的食物、水、自然資源等要素都有賴於綠色發展的農業農村。農業強、農村美、農民富與城市的可持續發展相輔相成。否則，城市和農村對於資源的爭奪可能造成嚴重城鄉對立，無法重塑全面融合、共同繁榮的新興工農城鄉關係。

顯然，走綠色生態的發展道路是農村實現綠水青山就是金山銀山的關鍵舉措，也是將中共十九大確定的近期（三大攻堅戰中的）兩大攻堅戰「精準脫貧」與「污染防治」形成協同增效的大好機遇，更是實現全面鄉村振興的中長期戰略必由之路。

轉載自「保爾森基金會」微信公眾平台

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