蒲隆地修憲，安全局勢趨緊

恩庫倫齊扎總統

5月17日，蒲隆地將舉行憲法公投。一旦公投成功，蒲隆地總統的任期能夠從一屆五年增加到七年，而且恩庫倫齊扎有資格繼續連任兩屆直到2034年。自2005年開始，現年54歲的恩庫倫齊扎就開始統治大湖區畔的中非小國。2015年，他謀求第三任期的行動引發反對者未遂的軍事政變，導致1200人遇害以及40萬人淪為難民。對於這次憲法公投，蒲隆地流亡反對派國家「尊重阿魯沙協定理事會」公開呼籲抵制，並且宣稱2000年締結的結束內戰的《阿魯沙協議》已經名存實亡。反對派解放民族力量領袖阿加頓·魯瓦薩認為：「顯而易見，恩庫倫齊扎意在終身執政。」在憲法公投的關鍵節點，蒲隆地國內呈現山雨欲來的趨勢。近日，一股來自剛果金的「恐怖分子」發動恐怖襲擊，導致26人死亡和7人受傷。國際行為體的介入則可能使蒲隆地國內政局進一步複雜化。

國際壓力使恩庫倫齊扎政權傷筋動骨

鑒於2015年蒲隆地的大規模人權暴行，該國最大援助方歐盟開始對恩庫倫齊扎政權以及相關人員實施經濟制裁。歐盟原本計劃對在2015年至2020年間援助4.3億歐元。2015年10月，歐盟對4名高官實施旅遊禁令與資產凍結，這些官員分別來自警察部隊、總統辦公室、國家情報部門和總統衛隊。2016年3月，歐盟根據科托努協議中尊重人權與民主權利的條款，開始中止對蒲隆地政府與機構的援助，並將援助資金轉向直接使當地民眾和公民社會受益的項目。2017年10月，歐盟理事會延長對蒲隆地的制裁措施直到2018年10月。

美國在奧巴馬政府時期採取了三個主要的制裁措施。其一，頒布總統令對該國八名涉嫌人權暴行的個人實施金融制裁。這八人中有三名是國家安全部隊的官員、三名在反叛軍首腦以及一名平民反對黨領袖。其二，暫時中止蒲隆地「非洲機會與增長法案」的受益國資格。該法案是美國專門面向非洲的普惠制安排，能夠對非洲的進口產品進行關稅減免。這會打擊國際投資者對蒲隆地的投資熱情。其三，幾乎完全停止自2006年以來對蒲隆地的安全援助。安全援助在特朗普時代可能會進一步削減，儘管蒲隆地是索馬利亞維和部隊的主要提供國，但是特朗普政府對維和有效性抱有深刻的成見，美國將進一步低估蒲隆地在地區安全中的貢獻。

國際刑事法院管轄的消極非意圖性後果

2016年4月25日，國際刑事法院啟動對蒲隆地情勢的初步審查。初步審查主要關注2015年4月以來的蓄意謀殺、非法監禁、虐待、強姦及其他性暴力和強制失蹤等罪行。2017年10月25日，國際刑事法院檢察官啟動自行調查機制。這表明恩庫倫齊扎政權內部的高級官員與軍方領導人有可能遭到法院的通緝。國際刑事法院的強行司法干涉未來有可能產生消極的非意圖性後果。

首先，從蘇丹情勢、象牙海岸情勢中可以得出經驗教訓，國家領導人只有維持權勢才能夠避免法院的制裁。象牙海岸前總統巴博夫婦之所以被解送海牙審判，正是因為其在國內大選中失利並且為反對派所擊敗。蘇丹總統巴希爾之所以能夠屢屢逃脫法院的逮捕，根本源於其牢牢控制蘇丹的權力中樞，並且以現任國家元首的身份在非盟等地區組織進行有效的遊說與動員，獲得非盟和許多非洲國家的道義支持。在2017年10月27日，蒲隆地正式退出國際刑事法院。從法律角度而言，法院啟動的調查機制不會因為退約而終止，除非調查過程的正式結束或者聯合國安理會的干預。

其次，反對派的道德風險問題。法院的司法干涉使得蒲隆地的反對派不願意過早與政府進行和平談判。反對派「尊重阿魯沙協定理事會」2017年就拒絕參加由東非共同體牽頭的和平談判。一旦蒲隆地國內出現更大規模的人道主義災難，屆時國際社會對恩庫倫齊扎政權的制裁壓力增大，反對派正好可以火中取栗。

總之，圍繞著憲法公投的政治衝突將會持續困擾著蒲隆地。

（本文系中國海外安全研究所研究員卓振偉原創，如需深入分析與諮詢服務請與中國海外安全研究所聯繫。）

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