帥健：美國油氣管道安全立法進程淺析

美國油氣管道安全立法進程淺析

帥健

中國石油大學（北京）

美國歷史上曾發生過不少嚴重油氣管道事故，促使政府部門和司法機構不斷加強和完善油氣管道安全管理的各項措施，一定程度上反映了油氣管道安全管理理念的變化及其發展趨勢。了解美國管道立法進程，可以為完善我國油氣管道安全相關法律制度提供借鑒參考。

自美國於1968年頒布了第一個管道安全法律（《1968天然氣管道安全法案》，Natural Gas Pipeline Safety Act of 1968，P.L.90-481）以來，為了保證油氣管道安全，減輕公眾對於油氣管道安全的擔心，對管道安全法律進行過10餘次修改完善（表1）。

第一階段（1968～1978年）

1968年8月12日，美國國會批准了第一部與管道安全有關的法案《1968天然氣管道安全法案》，開創了美國油氣管道安全的立法，這對於管道的安全管理具有劃時代的意義。

該法案在內容框架上分為15部分（表2），奠定了之後系列法案的結構框架雛形。法案的前兩章，聲明法案的頒布機構為美國國會參眾兩院，給出完整的法案名稱，並對法案中重要的名詞做出解釋；第三章是該法案的核心部分，結合管道安全的歷史數據，考慮適用性、合理性及影響範圍等，對管道設施的設計、安裝、檢查、測試、建設、運營、更換和維護建立最低聯邦安全標準；從第四章開始，結合具體情況，從管理部門與被管理者兩方面，分別對法案執行過程中的資格認證、司法複核、豁免、民事處罰、司法權、檢查與維修計劃、記錄、報告與檢查、行政管理、年度報告和財政撥款等進行了詳細而全面的闡述。

1972年到1976年，有3部針對1968年法案的修正案，分別為：1972年8月22日《1968天然氣管道安全法修正案》（Natural Gas Pipeline Safety Act of 1968，amendment，P.L.92-401）；1974年8月30日《1974天然氣管道安全法修正案》（Natural Gas Pipeline Safety Act Amendments of 1974，P.L. 93-403）；1976年10月11日《1976天然氣管道安全法修正案》（Natural Gas Pipeline Safety Act Amendments of 1976，P.L. 94-477）。這3部修正案在財政撥款方面總體上呈逐年增長的趨勢，也從一個側面反映了聯邦政府對於管道安全的重視。此外，1976年的修正案在相關名詞方面增加了州內輸送管道的定義，並在1968年法案的最後增加了2部分，分別對公眾培訓與公民的民事訴訟提出了詳細的要求。

第二階段（1979～2001年）

1979年11月30日國會頒布《1979管道安全法案》（Pipeline Safety Act of 1979，P.L. 96-129）。該法案首次提出了危險液體管道的安全管理，即危險液體管道安全法案，在天然氣管道方面，增加了對液化天然氣（LNG）設施的一些要求。此外，對於1968年法案的內容，進行了必要的改進，如第三章的核心部分，增加了在管道設施附近進行爆破、開挖、隧道等活動需向管道運營商告知的要求，還對增強的管道安全標準進行了成本效益分析（表3）。

這一階段還有4部管道安全法案：1986年10月22日《1968天然氣管道安全法案》和《1979危險液體管道安全法案》修正案（P.L. 99-516）。1988年10月31日《1988管道安全再授權法案》（Pipeline Safety Reauthorization Act of 1988，P.L. 100-561），規定了建立油氣管道突發事件和油氣溢漏事故的應急協作機制，提出了在緊急情況下採用流量限制設備的相關要求，並分別對天然氣管道增加統一呼叫系統的最低要求。1992年10月24日《1992管道安全法案》（Pipeline Safety Act of 1992，P.L. 102-508），加大了對油氣管道的監管力度，要求對管道進行周期性檢測，對高密度人口居住區、敏感環境進行識別，規定對危險油氣管道破裂技術進行評估和應用，增加人員配備，還對天然氣及危險液體添加了集輸管道方面的相關規定。1996年10月12日《1996可計算的管道安全與合作關係法案》（Accountable Pipeline Safety and Partnership Act of 1996，P.L. 104-304），規定建立風險管理示範項目，設立最低安全標準和操作人員資格認證標準等。

第三階段（2002年至今）

期間出台了4部重要法案。以2002年法案提出完整性管理為標誌，管道安全管理進入了較為系統、科學的階段。

1. 《2002管道安全改進法案》

該法案是實行 「管道完整性管理」模式最重要的立法。法案中規定了油氣管道運營商須在「高風險」區段內對管道進行風險分析並執行一體化的管理程序，要求在10年內完成所有「高後果區」內的油氣管道的基線評估。該法案最值得關注的地方見下。

（1）要求管道運營商為公眾提供相應的管道安全教育程序，包括在管道周邊進行開挖等活動時，施工單位有撥打統一呼叫電話進行諮詢的義務；當管道設施發生泄漏或出現泄漏跡象時，應採取自救保證自身安全並儘快上報事件。

（2）對提供管道安全相關信息的僱員建立相應保護的機制。

（3）運輸部應向與管道設施安全有關的地方團體及非營利性的個人組織提供技術援助和每筆不超過5萬美元的財政援助，以提高這些組織在事故中的應急反應能力。

（4）對於管道路權及管道日常的維護工作，需結合土地的實際利用情況、當地相應的法規規定以及環境資源保護要求。

（5）要求管道運營商開展管道完整性、安全性和可靠性項目的研究及其標準化，確保管道設施的完整性。

（6）管道設施的操作人員須取得相應的資格認證。

（7）構建國家管道地圖系統，包括地理數據、主要操作控制人員的姓名與地址、公眾為獲得管道設施運營信息而與運營商取得聯繫的方式。

（8）建立跨部門的委員會協調環境審查，並使管道運營商能在指定的時間內完成管道維修所必要的活動。

2. 《2006管道檢驗、保護、強制執行與安全法案》

該法案在防止管道第三方破壞方面取得了重大突破，首次授權運輸部（Department of Transportation，DOT）處理管道挖掘損壞問題，將防止第三方挖掘損壞管道的程序提升到了聯邦一級水平。該法案要點如下。

（1）要求運輸部向各州相關管理機構提供幫助，使其有效地開展針對管道損傷的預防計劃。在2006～2008年的兩年間，投入100萬美元用於公眾宣傳教育，發揮公眾力量，在管道周邊開展挖掘活動時，撥打811全國統一電話。

（2）增加執法的透明度，對處罰執行的開始及結束日期、處罰對象的情況介紹、處罰原因、處罰金額、可能減少處罰金額的原因等進行公示。

（3）增加低應力危險液體管道的標準與規章。低應力管道是指應力水平不超過規定材料屈服強度 20% 的管道。

（4）開展石油產品運輸能力研究，對國內通過管道輸送的石油產品開展周期性分析，分析內容包括個別管道設施發生意外損失所導致的石油產品的短缺和價格混亂，評估現有法規在降低管道意外損失方面的能力，以便進行相應改進。

（5）運營商須對關於減少管道控制室中人的因素所造成的風險制定相應的管理方案，確定控制員在管道控制中心每天工作的最長時限。

（6）關於完整性管理程序的執行情況報告，須有公司高管的簽字，書面陳述已經看過報告，並且報告內容是真實的。

3. 《2011管道安全、監管確定性和創造就業法案》

該項法案前，接連發生的事故對管道的安全管理形成了不小的挑戰，《2011管道安全、監管確定性和創造就業法案》在此情況下應運而生。該法案要求提高管道安全標準，增加管道檢查人員數量，加大監管力度，強化培訓教育工作，並規定為公眾教育提供更多信息。該法案要點如下.

（1）加大了處罰力度，民事罰款由單次違反的100,000美元提高到了200,000美元；多次違反由1,000,000美元提高到了2,000,000美元。

（2）增加了管道檢查員的數量，並要求對危險液體管道進行密閉性檢查。

（3）新建的輸送管道應建立自動遠程控制截斷閥，在經濟、技術及操作方面可行的情況下，對輸送管道應用自動遠程控制切斷閥或等效技術。

（4）在事故的應急響應方面，管道運營商須保留有最近的一次應急響應文件的副本，並適當地對副本中的產權資料、安全敏感信息、戰略資源等進行保密。

（5）對非石油類（如氯）的危險液體管道進行管理。當用管道輸送非石油類的危險液體時，應分析可能對公眾的安全、財產產生的風險和對環境造成的損害。

（6）最大允許操作壓力。管道運營商須對4類地區及其中高後果區的州際及州內氣體輸送管道的有關記錄進行確認，以確保該記錄能準確地反映出管道的物理及操作特性，並據此建立最大允許操作壓力。

（7）埋地管道的覆蓋層。須對埋地危險液體管道的覆蓋層深度進行研究，明確其是否為引起液體泄漏事故發生的因素。

（8）增加了管道技術與地理空間數據的收集。

（9）將每年的4月定 為「國家安全挖掘月」。

4. 《2016保護管道基礎設施和增強安全性法案》

該法案首次要求運輸部對天然氣地下儲存設備採用聯邦最低安全標準，授權運輸部發布應急命令以處理天然氣管道（事故）或危險流體帶來的緊急危險，允許通過認證的各州當局參與交通運輸部對跨州管道設備的檢驗，法案提高對水下特定危險液體管道的檢查要求，並要求運輸部定期且持續地向國會報告其對執行《管道安全法（2011）》尚未完成措施的處理現狀。

從上述對美國油氣管道安全立法進程的各個階段的分析，可以看出美國油氣管道安全法律有以下幾個特點。

（1）立法宗旨明確且法規體系系統完整

美國管道安全法的立法宗旨非常明確，就是建立油氣管道設施的設計、安裝、檢驗運營、更換和維護最低的（實際上是必須的）安全標準，這一宗旨從未改變，其法律文本的框架體系從1968年天然氣管道法案到現在，雖然法律內容有大量增加，但其文本結構相對穩定，所以其法律文本延續性較強，也較具系統性。

（3）立法始終以問題為導向

從立法進程來看，每次修正案都是解決油氣輸送面臨的新問題，既有管道系統的擴展，如最初只是針對天然氣管道立法，後來擴展到危險液體管道，並將LNG、儲氣庫也納入；也考慮到管道事故對公共安全的影響，基本上每次的立法都是事故推動的，包括要求完整性管理、第三方損傷預防以及低應力管道納入監管範圍等，無一不是從管道事故中吸取的深刻教訓。

（4）體現了集中監管的特點

美國的管道安全立法始終由美國運輸部主導，法律也授權運輸部負責制定管道安全的最低聯邦標準及相應的監管責任。儘管在歷史上美國國會和公眾對美國運輸部的監管職責也提出了不少批評，並且也一直在協調與美國國土安全部等其它政府部門的監管職責，但運輸部的主要監管責任未有太大的變化，監管體系相對穩定。

（5）和技術標準銜接較好

管道安全既有管理問題，也有技術問題，與技術標準的銜接是法律制定中的重要問題。由於美國管道安全法對重要的技術問題是直接引用技術標準文本，所以，與技術標準的銜接較好。一般情況下，是技術標準修改在先，經試用一段時間後，才會被法律引用。對技術標準的及時引用，也體現了法規在技術上的成熟性和先進性。

作者：帥健，中國石油大學（北京）機械與儲運工程學院教授、博士生導師。

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