如何悄悄地提高對中國的關稅？

StefanLegge, Piotr Lukaszuk, Simon Evenett/文楊茜/編譯

雖然特朗普政府對中國產品增稅已成為頭條新聞，但很少有人意識到其他國家也提高了對中國貿易的關稅。本文探討了2012年歐盟取消中國普惠制國家的影響。由於這一舉措，從中國進口的總價值2430億美元的產品進口關稅升高，歐盟海關收入提高了約40億美元。

近期，貿易政策的熱度一時無兩。美國總統特朗普宣布可能對來自中國，總額約1600億美元的產品提高關稅（Keynes and Bown, 2018）。然而，很少有人意識到其他貿易夥伴也提高了對中國貿易的關稅。全球貿易預警組織文件顯示，中國的出口產品自2014年開始就面臨關稅增長（Evenett and Fritz，2017），早於特朗普總統當選美國總統。貿易政策效果受到公開透明的政策變化的影響，但也有部分政策干預不易被發現。

本文中，我們記錄了在當前討論中被忽視的兩個現實問題。第一，2013至2015年間，歐盟把中國從普遍優惠制（GSP）中排除，對中國產品提高關稅；第二，因為關稅占歐盟總體預算的相當大份額，所以歐盟不能輕易降低關稅。按照我們的估計，把中國從普惠制國家中排除，給歐盟帶來了約40億美元的額外關稅收入，而2016年脫歐前的英國對歐盟關稅的凈貢獻也只有120億美元左右。

促進中國發展與收取更高的關稅

為了理解歐盟如何提高對中國產品的關稅，我們首先要了解世貿組織成員國認同的最惠國待遇原則。簡言之，這一原則規定，任意國家承認的最優惠關稅都適用於其他所有WTO成員。例如，對同一種進口產品而言，歐盟對中國產品的稅率不能高於對美國產品的稅率，反之亦然。自由貿易協定（FTA）和普遍優惠制度（GSP）允許偏離最惠國待遇原則。普惠制是一個正式的制度，可以使國家免除世貿組織的一般規則限制，允許對窮國降低關稅，同時不降低對發達國家的關稅。重要的是，可以由國家單方面決定哪些國家和產品可以享受普惠制，而其他國家和產品使用最惠國稅率。

具體分析歐盟的情況，2013年中國出口歐盟的產品中的60%享有GSP低關稅優惠。然而，2012年12月，歐盟宣布自2014年1月1日起取消大部分中國產品的GSP優惠，理由是中國產品在歐洲市場上極具競爭力。除此之外，因為中國不再滿足世界銀行規定的連續三年中低收入國家的條件，所以把中國從普惠制受益國清單中刪除（《歐盟條例》第4.1(a)條第978/2012號）[1]。由此，中國對歐盟出口開始面臨更高的最惠國關稅待遇。

描述性統計顯示，2017年歐盟的最惠國關稅平均為4.2%。而歐盟普惠制關稅平均值為1.96%。需要說明的是，歐盟從中國進口的98%產品面臨的最惠國關稅稅率低於關稅峰值（15%）。在稅目方面，4626種中國出口產品中只有102種（6位HS編碼級下）關稅稅率等於關稅峰值。比較最近公布的特朗普政府對1300個稅目徵收25%的關稅，歐盟此舉力度小得多，只有17個稅目最惠國關稅等於或高於25%（受影響的產品是海鮮、酒和煙草）。

圖1縱軸顯示了歐盟進口中國商品的累計佔比。數據表明，在普惠制下，大約70%的進口產品是免稅的，而在最惠國待遇下，只有38%的產品免稅。為了進一步說明普惠制和最惠國待遇之間的差異，說明哪些行業在雙邊貿易中受影響最大，我們在表1中把普惠制和最惠國待遇的稅率與歐盟從中國進口最多的商品結合列出。

觀察歐盟從中國進口超過1億美元產品（6位HS編碼）的數據時，我們發現視頻錄製或重放設備、球軸承、部分的滾珠或滾柱軸承的關稅大幅提高了12個百分點。特別值得注意的是，總價值25億美元的塑料製品（代碼392690）關稅從零增加到6.5%。總的來說，有480種超過1億美元、34種超過10億美元的進口產品面臨增稅。

總體而言，基於2015年的數據，歐盟從中國進口的總價值2420億美元的商品面臨關稅增加。這種不見波瀾的關稅增長覆蓋規模甚至超過了特朗普總統1600億美元的公開增稅規模。

提高歐盟預算收入

我們認為，把中國從普惠制名單中去除，帶來了明顯的關稅增加。

由於缺乏實際的關稅收入數據，我們使用WTO報告的關稅稅率和聯合國商品貿易資料庫的進口值來估計歐盟從中國產品徵收了多少進口關稅。用於分析的數據集涵蓋了4600種產品（6位HS編碼），我們知道這些商品的進口價值和最惠國待遇、普惠制從價關稅稅率。已知2011到2016年歐盟從中國的進口額穩定在4000億美元左右，我們集中分析了2013年的進口數據，因為這一年是中國退出普惠制國家的前一年。

使用上述數據集和平均從價稅，我們計算出，如果所有進口的中國產品受益於較低的普惠制關稅，歐盟將收取61億美元關稅；如果最惠國待遇稅制適用於所有從中國進口產品，歐盟將收取129億美元關稅。在6位數HS編碼下分析關稅最小值和最大值，我們發現普惠制關稅收入的下限和上限為5.5美元和68億，而對於最惠國待遇稅制，收入在11.1到148億美元之間。把中國從普惠制關稅排除的關稅效果預計為68億美元（或介於4.3美元到93億美元之間），這個數字可能誇大了真實的效果。原產地原則阻礙了普惠制的利用，因此降低關稅稅率僅適用於進口產品中的一小部分。Nilsson（2011）認為，歐盟從GSP清單國家進口的81.6%的商品利用了普惠制原則，而Keck和Lendle（2012）的文中認為，享受普惠制的進口商品有63%來自中國。

考慮到上述信息，把中國從普惠制國家中排除給歐盟預算帶來了多大幫助？2016年，歐盟總收入為1322億歐元，其中關稅收入佔15.2%，約201億歐元。雖然發達國家的關稅收入相對較小，但歐盟更依賴於這種收入。相比之下，美國關稅和其他進口關稅占稅收收入的比例約為1.9%。一般來說，國家越貧窮，這個份額就越高。歐盟15.2%的進口商品來自柬埔寨、布吉納法索等發展中國家。值得注意的是，歐盟的進口關稅是各成員國加總，用20%補償行政成本，剩下的80%上報歐盟。圖2顯示中國從普惠制中排除之後，歐盟各國的關稅收入大幅提高。

2013年到2015年歐盟關稅收入從20歐元增加到250億歐元，為了解釋這一現象，必須研究歐盟貿易政策的其他變化是否起到了重要作用。據我們所知，2015年1月起生效的《中韓自由貿易協定》，自2011年7月暫時生效以來，情況不及預期。考慮到這一因素並假設原有70%產品適用於普惠制，中國適用最惠國待遇之後，歐盟預算提升約40億美元。

展望未來，關稅收入對歐盟預算的貢獻可能會降低，歐盟對貿易自由化的積極性也可能降低，尤其是考慮到英國脫歐之後的關稅收入損失。歐盟委員會2018年3月對外國互聯網巨頭的收入徵收「臨時」稅是另一個商業政策導致關稅變化的案例。在建議稅率為3%的情況下，歐盟委員會預計「臨時」稅使來自外國公司的稅收收入提高50億歐元。如此「巨款」下，預計未來幾年歐盟貿易政策的目標不會定為降低關稅和自由貿易。

[1]2012年11月20日，歐盟的GSP改革生效。它將GSP受益人的數量減少到大約80個國家，同時擴大了受影響的關稅額度(第978/2012號條例)。不久之後，歐盟委員會宣布了第1213/2012號法令，其中規定了符合GSP資格的國家特定行業的數量。2014年1月1日，中國受到這些變化的影響。最終，中國於2015年1月1日通過第1421/2013號法規，將中國從符合GSP的國家名單中刪除。

(本文原題名為「Raising Tariffs on China without GrabbingHeadlines」。本文作者Stefan Legge為聖加侖大學高級研究員，Piotr Lukaszuk為聖加侖大學博士，Simon Evenett為CEPR高級研究員。本文於2018年4月刊於VOX官網。

《全球智庫半月談》是由中國社會科學院世界經濟預測與政策模擬實驗室和國際戰略研究組承擔的編譯項目，每半月定期發布。所有稿件均系網路公開文章，由項目組成員依據當前熱點編譯組稿。文章僅反映原文作者的觀點，不代表編譯者或所屬機構的觀點。）

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