交通運輸綜合執法改革的思考
現行分散的交通運輸行政執法體制存在著機構林立、人員膨脹、執法力量分散、執法機構性質定位不合理、執法經費缺乏保障、社會形象不好等問題。近年來，各地為了糾正執法亂象，以推進綜合執法改革作為執法體制改革的發展方向和基本路徑，積極探索在交通運輸系統內部強化執法機構和職責整合，從機構改革層面徹底解決機構性質、人員編製、執法經費和人員素質等問題，為改革創造了寶貴經驗。本文在調研基礎上，全面總結了全國交通運輸綜合行政執法工作開展情況，系統分析了改革的必要性和可行性，並提出了相關措施建議。
一、現行交通運輸行政執法體制和交通運輸綜合行政執法改革情況
（一）交通運輸行政執法體制現狀。現行交通運輸行政執法體制，是法律法規授權或地方交通運輸主管部門委託有其所屬的專業局（處、所）各執其法的分散執法模式。現行執法體制的形成有其歷史發展必然性，對行業管理和發展曾發揮過重要作用，但隨著經濟社會發展，一些矛盾和問題日益顯現，主要表現在：
一是機構林立，人員膨脹。改革開放三十年來，交通行政執法機構在建立健全的同時，也隨之伴生了機構膨脹、人員超編的情況。
二是執法力量分散，難以形成管理合力。目前，系統內共有7個執法門類。多支執法隊伍同時上路、下水，多層執法、多頭執法，造成力量分散、執法成本高，難以形成合力。
三是執法機構性質定位不合理。目前地方大部分執法機構都是事業單位，甚至是自收自支的事業單位。且各地執法機構在機構級別、機構名稱、權力取得來源等各不相同。
四是執法經費缺乏保障。執法經費由財政保障的機制沒有落實到位。基層執法機構經費主要靠執法獲取，致使執法機構和執法人員趨利執法。
五是社會形象不好。公路「三亂」問題作為一種頑疾，與執法體制不順、缺乏執法保障有深層次關聯。多家執法機構上路，處罰標準不一、重複執法、以罰代管、粗暴執法等問題經常被媒體曝光，嚴重影響了行業整體形象。
（二）交通運輸綜合行政執法改革總體情況。國務院自2000年開始提出推進綜合行政執法改革工作，並多次發文對開展綜合行政執法改革提出要求和部署，在不同省、市開展改革試點。按照國務院部署，部在系統內部探索推進綜合行政執法改革，即在交通運輸部門內部將制定政策、規劃協調、行政指導、行政審批、執法監督等行政管理職能與實施行政檢查、行政強制、行政處罰等行政管理職能相對分開，在此基礎上，組建相對獨立、集中若干交通運輸執法門類的行政檢查、行政強制、行政處罰等行政執法職能的行政執法機構，實行交通運輸綜合行政執法。
2003年，部根據這一思路開始了改革試點工作，確定了重慶和廣東作為部推進綜合行政執法改革試點省份。經過多方努力，2005年6月，重慶市交通行政執法總隊掛牌成立。2007年7月，廣東省交通廳綜合行政執法局掛牌成立。2010年12月，福建省交通運輸綜合行政執法總隊掛牌成立。2014年8月，基於從體制上解決公路「三亂」問題，河南省政府組織啟動了交通運輸行政執法體制改革工作，著力打造「一個窗口對外、一支隊伍執法」。
二、對交通運輸綜合行政執法改革的分析和評價
（一）取得的成效。
一是改善了執法形象。實施綜合執法後，做到了一支執法隊伍上路（水）巡邏，一次執法檢查，從體制上解決了多頭執法、重複處罰的問題。
二是降低了執法成本。通過組建綜合行政執法機構，整合執法機構和人員，機構和編製得到較大精簡。
三是明確了機構性質。通過改革，將執法機構納入行政機關序列，執法管理經費全額納入同級財政預算，實現執法經費來源的合法化和正規化。
四是提高了隊伍素質。改革後，按照公務員標準嚴格錄用執法人員，嚴把准入關，保證了執法隊伍高起點、高素質。
（二）面臨的困難和問題。
一是思想認識問題。目前行業內部對於綜合行政執法改革能夠成為執法體制改革的發展方向，仍然存在較大分歧，對是否推進和如何推進存在思想障礙。
二是體制障礙問題。現行體制在職能的整合上都存在困難。同時，路政、運政、港航等機構的經費開支來源、經費開支標準不同，在實行綜合執法時如何解決，存在矛盾。
三是綜合行政執法機構與專業管理機構的關係問題。綜合執法職能是從專業管理機構的職責中剝離出來的。實行改革後，如果相關的配套制度不夠健全，容易造成綜合行政執法機構與專業管理機構的工作銜接不到位的問題。
四是執法人員的問題。目前，不少執法機構存在人員超編現象，實行綜合執法後，對被清退人員如何分流安置是改革必須面對的難題。
三、下一步改革的建議
近年來，國家一直把改革行政審批制度、建立綜合行政執法體製作為轉變政府職能、提高行政管理效率的重要舉措。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出：「深化行政執法體制改革。整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合行政執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制」。2013年9月，中共中央、國務院印發了《關於地方政府職能轉變和機構改革的意見》，提出「在市場監管、農業農村管理、交通運輸、城市規劃建設和市政管理等領域，加大機構和職責整合力度。按照同一件事情由一個部門負責的原則，最大限度解決部門職責交叉和分散的問題」。
基於國家政策層面規定，結合行業實際和試點省份情況，我們認為，交通運輸綜合行政執法改革是行政體制改革的重要內容，更是深化執法體制改革的關鍵突破口和發展趨勢，推進綜合執法改革的方向符合中央要求和行業實際情況。經認真思考，提出如下建議：
（一）明確改革方向。目前行業上下對改革認識分歧較大，部對改革的具體要求不明確、不連貫、不系統。因此，要推進改革，必須對改革形成共識。建議部層面就推進綜合執法改革進行研究，形成部對改革的意見。明確改革方向後，建議在總結試點經驗基礎上，研究起草關於推進綜合行政執法改革的指導意見，指導行業推進執法體制改革工作。
（二）積極穩妥推進。要本著積極穩妥、因地制宜、循序漸進的原則，充分凝聚共識、利用各方面條件和調動各方面主動性，明確目標、精心組織、穩步推進。對改革涉及的執法主體地位、機構性質、人員編製、人員安置和執法經費等問題，要作充分調研和準備，按照有計劃、有步驟的原則，因地制宜地穩步推進。要主動爭取地方人民政府對交通運輸綜合行政執法改革的支持和領導，為改革提供必要的法規、機構、編製和經費保障。
（三）深入開展試點工作。繼續推進交通運輸綜合行政執法試點工作，及時鞏固試點成果，擴大試點範圍，延伸試點深度。通過開展綜合行政執法改革試點工作，整合交通運輸行政執法資源，在試點地區逐步建立起機構設置及其職能配置合理、運作協調高效、執法行為規範、執法保障有力的交通運輸綜合行政執法體制和運行機制。及時總結各地實施綜合行政執法改革試點的經驗，開展交流討論，逐步擴大改革試點單位，以點帶面推進全行業綜合行政執法改革。
（四）做好統籌謀劃。結合綜合執法改革，統籌考慮交通運輸行政執法組織架構體系。要結合事業單位分類改革，主動協調編製管理等相關部門，將執法機構統一納入行政機關序列，建立正常的執法經費來源渠道。要規範執法機構名稱，統一機構規格設置，調整和優化行業管理的職能結構，合理劃分執法機構的職能配置和權力配置。強化執法機構和職責整合，在交通運輸系統內部，整合職責相同和相近的執法機構，整合分散在不同執法門類的執法資源。調整上下級執法機構縱向的職責分配，減少執法層級，適當下移執法重心。
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