應急管理，美國是這樣做的！
美國是一個災害多發的國家，自1979年美國聯邦應急管理署（FEMA）成立以來，積累了很多應急管理經驗。近期，美國發布了《FEMA戰略規劃（2018-2022）》，就未來五年的工作方向和目標提出了整體思路和方案。本文通過對該項規劃的深入分析，研究美國未來應急管理工作的發展動向和重點內容，為我國提供參考和借鑒。
美國是一個聯邦制國家，各州的權力很大。一般情況下，除了沒有外交及軍事權外，幾乎擁有與聯邦政府類似的大部分權力。
美國各州地圖
由於美國各州在一定程度上可以看成是一個小的「國家」，因此，對聯邦政府而言，如何整合各州的資源以有效形成國家整體資源，進而實現統一管理就尤為重要。
通常情況下，這種國家整體的管理模式是制定頒布聯邦法規，組建相應的管理部門，從聯邦層面開展對各州的協調工作，進而實現聯邦政府的職能職責。然而，由於聯邦政府與州政府不是直屬關係，因此，這種聯邦層面的協調大部分基於聯邦機構與州政府及其相關部門建立的合作關係或簽署的相關協議。在應急管理方面，這種關係最直接的體現是，一旦災害超出州的控制範圍，與聯邦政府簽署協議的州政府會向聯邦政府提出申請，經總統批准後，聯邦層面就會啟動救援工作。
以州為主、上下聯動的管理體系
將聯邦應急管理署合併至國土安全部。將應急管理納入國家整體安全戰略。應急管理體系核心在各州。一般災害，由各州負責。重大災害，由聯邦政府按程序啟動救援。
從聯邦部門機構設置來看，美國的應急管理屬於國土安全部的職責範疇。2002年，《國土安全法（2002）》頒布後，美國成立了國土安全部，旨在進一步增強美國國內安全保障。通過此次機構改革，聯邦政府把應對恐怖威脅的內容納入國家整體安全戰略，並將美國聯邦應急管理署合併為其下屬部門。
美國國土安全部
美國聯邦應急管理署的主要職能是從聯邦層面開展應急管理，組織協調做好災前防範、災中救援和災後恢復相關工作，保護人民生命財產安全。
美國聯邦應急管理署的主要部門包括：辦公室、國家持續項目辦、任務支持局、美國消防局、聯邦保險和減災局、響應與恢復辦、國家防範和保護辦、首席法律顧問辦公室、國土安全部宗教信仰和相鄰夥伴關係中心，以及在全國各地區設置的10個地區辦事處。
美國應急管理體系的核心在各州。對於一般災害，各州調動本州資源開展應急救援行動。對於重大災害，聯邦政府按程序啟動應急救援，總統指派專人擔任聯邦協調官。隨後，聯邦協調官、聯邦相關部門和受災州的負責官員聯合成立應急救援現場辦公室，調動和協調聯邦應急救援資源，開展救援工作。同時，根據工作需要，應急救援現場辦公室下設若干工作小組，負責信息收集處理、協調聯絡、災情評估和通信等。現場應急救援工作完成後，聯邦政府還會幫助受災州開展災後重建、賑災資金髮放和保險理賠。
新形勢下的新風險新挑戰
《FEMA戰略規劃（2018-2022）》旨在解決應急管理中出現的新問題，是對國家安全戰略的貫徹實施和對以往災害事件應急管理教訓的總結。
2011年，美國聯邦應急管理署發布了首個應急管理髮展「五年規劃」，提出要重點實現社區應急管理體系全覆蓋，以幫助社會組織應急管理負責人有效開展應急管理工作。2014年，美國聯邦應急管理署的第二個應急管理髮展「五年規劃」提出，要推動社會組織應急管理全面制度化。而《FEMA戰略規劃（2018-2022）》是在對以往規劃延續的基礎上，為解決應急管理中出現的新問題制定的。
首先，是國家安全戰略的貫徹實施。美國在國家安全戰略中提出，保護美國人民、家園和美國生活方式是國家安全的首要任務，同時也指出了工作的重點是提升美國的抗災韌性（可以將「韌性」理解為系統受到外界衝擊後維持、恢復和優化系統安全狀態的能力）。由於廣義的國家安全包含應急管理，因此該規劃的制定也是對國家安全戰略的進一步落實。
救援人員在美國亞利桑那州龍捲風現場
其次，是新形勢下面臨新風險新挑戰。一方面，災害種類和發生頻次不斷增多。例如，受全球氣候變化影響，自然災害發生的次數逐漸增多，這也增加了聯邦應急救援響應次數，並給政府財政支出造成了壓力。另一方面，新技術和新設備的應用，要求進一步提升應急管理水平，以實現應用效果最大化。
再其次，是以往災害事件應急管理的教訓。特別是2017年，在經歷颶風「哈維」「艾瑪」「瑪麗亞」的連續重創和加利福尼亞州的森林特大火災後，美國聯邦應急管理署更加重視災害教訓總結，進一步優化應急協調機制，提高了與聯邦政府各部門及各州的整體協調應急能力。
此次規劃提出，從營造災害預防的文化氛圍、做好重特大災害應急準備工作和簡化美國聯邦應急管理署救援流程3個方面來加強應急管理工作。
營造災害預防的文化氛圍
營造災害預防的文化氛圍要加大災害預防投入，擴大各類災害保險覆蓋率，加大災前預防支持力度，加強災害事件的教訓總結。
加大災害預防投入，降低應對災害成本。災害預防投入可以降低災害風險、減少應急救援投入和聯邦層面應急響應次數。研究指出，災害預防每投入1美元，應急救援和災後重建就會少支出6美元。由於人口流動和集中，增大了群體事件發生的幾率，增加預防投入可有效降低此類事件發生的概率。為實現目標，美國聯邦應急管理署將通過災害信息分享、嚴格建築物防災標準和完善國家減災投資策略等方式，與合作夥伴共同推進工作的開展。
擴大各類災害保險覆蓋率，縮小災害保險缺口。災害保險是災害預防文化的基礎，它可為社區和倖存者快速開展災後重建提供資金保障。研究顯示，美國每年的自然災害損失中，有多達300億美元的損失未在事前購買保險。為此，美國聯邦應急管理署將加大災害保險宣傳力度，使社區和個人了解災害保險的重要性。同時，考慮到洪水災害頻發，美國聯邦應急管理署將深入推廣國家洪水保險計劃，及時向社會發布洪水災害的信息和資料，提高洪水保險的覆蓋率。
美國颶風災害後現場
加大災前預防支持力度，提升災害應對能力。廣義的災害預防包含防範災前、災中和災後所有可能發生的災害威脅。美國人口約3.2億，社會組織多達8.9萬個，加之經濟、文化和教育的差異，給災害預防知識的宣傳和普及帶來了很多困難。為解決這些問題，美國聯邦應急管理署將與社會各界深入合作，通過多渠道開展各種形式的災害預防培訓教育，加強對特殊群體（如殘疾人士）的關注。同時，通過與金融部門合作，增強人們災害預防的儲蓄意識，提前做好災後重建的財務工作。
加強災害事件的教訓總結，不斷提高應急水平。災害預防文化的建立完善是一個不斷學習、創新和改進的過程，通過對應急救援案例的總結分析，可以更好地改進工作方法。美國聯邦應急管理署將加大培訓資金投入，從理論知識、實戰能力和領導力三個方面加強對應急救援人員的培訓教育。
做好重特大災害應急準備工作
在災害預防基礎上，要加強重特大災害準備工作。打造專業應急救援隊伍，完善一體化小組機制，加強應急物流網路建設，提升通信韌性。
以規模力量和能力水平為目標，打造一支「最佳」（BEST，即英文建立、授權、維護和培訓的首寫字母組合）應急救援隊伍。災害發生後，組織、調動一切有生力量開展應急救援是應急成功的關鍵。數據顯示，2017年的美國災害事件中，美國聯邦應急管理署動員了4063名「浪涌力量」（一種聯邦政府各部門官員自願參與應急救援的機制）志願者，有超過15000名州級和地方人員通過「州對州」互助模式，參與了救援行動。為進一步發揮全民互助參與優勢，美國聯邦應急管理署將加強應急網路、救援資質認證和救援力量儲備等方面的建設，進一步擴大救援人員規模，提高應急救援隊伍的能力水平。
完善美國聯邦應急管理署一體化小組機制，強化政府間的協調合作。應急管理各組成單位間的理解、合作與信息交流溝通非常重要。在一體化小組合作框架內，美國聯邦應急管理署幫助相關方了解應急計劃和政策，進而提供快速化、定製化的應急援助。下一步，在完善一體化小組建設的基礎上，美國聯邦應急管理署將加強與各州應急管理部門的合作，重點提供通信、後勤和財政等方面的幫助。
美軍洪水災後協助救援
加強應急物流網路建設，打通物資傳遞「最後一公里」。聯邦應急預案啟動後，美國聯邦應急管理署會在第一時間調撥應急儲備物資。但是，救災物質的運輸和發放需要所有利益相關方共同配合。為提高救災物資發放的時效性，美國聯邦應急管理署將從整合國家、地方、商業組織和志願者等現有的複雜物流網路開始，理清關係和規則，加強災後重建物資供應鏈研究，有效利用新興物流和供應鏈的優勢，確保救災物資在災後能夠快速被運送到災區。
提升通信韌性，時刻保持通信暢通無阻。信息通信是決策和行動開展的基礎，但是，對於通信過分依賴會導致一旦通信失效，應急管理工作就無法開展的結果。為此，美國聯邦應急管理署將開展信息使用者對信息依賴程度及通信失敗可能造成影響的評估。在評估結果基礎上，針對災前、災中和災後特點，開發和維護集成語音、數據及視頻的通信系統，通過提升通信架構和通信設備部署的韌性，來確保各類惡劣環境下的通信暢通。同時，美國聯邦應急管理署將敦促各州更新通信計劃，將通信連續性原則和通信恢復能力增加到新的通信計劃之中。
簡化災後恢復各項流程
為提高工作效率和應急管理的質量，要簡化救災資金捐贈和發放流程，完善應急管理系統與程序，提高災情數據分析水平。
簡化救災資金捐贈和發放流程，加快救災資金落實的速度。為了加快資助資金的撥款速度，美國聯邦應急管理署將在梳理當前資金申請和劃撥流程的基礎上，盡量減少倖存者申請時需要提交的材料和流程，提高受災損失評估水平及效率，並授權相關機構利用救災資金開展房屋重建工作。
完善國家災害恢復框架，保障災後恢復工作順利開展。國家災害恢復框架是聯邦層面用於指導災後重建工作的總體規則。鑒於目前一些聯邦部門和相關合作夥伴對該框架的應用理解不足，美國聯邦應急管理署將加大宣傳力度，使政府負責人進一步明確相關職責定位，提高應急管理工作的整體協調性。
美國紐約災後重建準備
完善和創新應急管理系統與程序，提高應急救援人員的履職效率。由於災害威脅範圍不斷擴大，新政策、新技術應用造成的應急管理系統複雜性升高，應急救援人員在救援時浪費了大量寶貴時間。為此，美國聯邦應急管理署將評估應急管理系統的運行方式，簡化業務程序，在保障系統安全性和實用性的基礎上，從戰略角度來提高系統程序效率。同時，提高應急救援人員在發現問題、改進工作方面的積極性，並對改進效果做出及時評估和反饋。
提高災情數據分析水平，加強救災援助項目撥款管理。美國聯邦應急管理署管理的災害援助項目多達40個，每年撥款數千次。2008年到2017年間，美國聯邦應急管理署提供了近1000億美元的救災財政援助，對應急救援和災後重建起到了至關重要的作用。
然而，由於救援項目增多，原有的救災申請、審核和管理程序越來越複雜。同時，由於聯邦和各州對於災情數據的採集和分析不一致，也影響了對災情的評估判斷，延緩了救災資金的撥付。為此，美國聯邦應急管理署將建立財政管理信息技術平台，簡化救災撥款程序，提高財政撥款透明性，加強撥款監督管理。
同時，美國聯邦應急管理署將提高企業層面的數據採集、分析和報告能力，進而支持救災審核、評估工作開展。
四方面強化未來管理能力
未來美國將凸顯機構職能職責，壯大應急救援有生力量，提升救援實戰能力，推動應急救援社會化。
隨著經濟社會的發展，人口的聚集程度也在日益增加，重特大災害發生的幾率也越來越高。美國國家海洋和大氣管理局預測：到2020年，美國沿海人口將達到48％。而重大災害發生頻率從20世紀80年代的每年25個，增加到2010年以來的每年近90個。因此，應對重特大災害成為一個不可避免的話題。未來美國將從4個方面強化聯邦層面的應急管理。
進一步凸顯機構職能職責。美國聯邦應急管理署的職能是在災前、災中和災後為公眾提供應對災害的幫助。在未來的職能職責發展方面，美國聯邦應急管理署將在災前精簡應急程序的複雜性、加強救援隊伍培訓與演練、擴大災害預防宣傳和培訓；在災中完善應急指揮協調、信息溝通和應急保障調配；在災後簡化救災資金申請流程並為各州政府提供更多的重建支持。
進一步壯大應急救援有生力量。一方面，通過完善現有的機制，動員和鼓勵聯邦各政府部門及州政府官員在災害發生後加入應急救援工作；另一方面，通過完善州與州之間、社會各組織之間的互助機制，使其能夠與聯邦政府一道，共同為災區提供救援幫助。
進一步提升救援實戰能力。這包括應急救援領導力、知識水平、技術水平和救援程序等多方面內容。在綜合考慮災害變化和新技術應用影響的基礎上，政府將會加強對應急救援人員能力的培訓，通過開展創新的培訓和實戰演練來提高應急實戰性。同時，考慮到聯邦應急救援隊伍梯隊建設，會著重加強對應急救援人員領導力的培養和鍛煉。
進一步推動應急救援社會化。應急救援社會化是充分發動社會力量，提升應急管理水平的重要方式，只有動員全社會力量參與應急管理工作，才能實現應急產出的最大化。按照計劃，美國政府將在加強社會組織和個人災害預防工作的同時，逐步完善相關行業領域對應急工作的支持機制，例如，加強金融保險對應急工作的支持，以降低聯邦政府在應急財政支出方面的壓力。
來源：中國應急管理報
中國應急管理報 新媒體中心
編輯：孟德軒
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