區縣政府對強拆申請作出的批複不屬行政訴訟受案範圍
裁判要旨：《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。本案爭議的焦點問題是，區政府針對強拆申請作出的批複是否對申請人的權利義務產生實際影響。本案中，陳鳳玲等五人的房屋被強制拆除，系魚峰區執法局依法作出行政處罰決定後採取的行政強制執行措施。魚峰區執法局依法享有對未取得及未按照建設工程規劃許可證建設建築物、構築物的行為實施行政處罰的相關職權，該局依據職權作出的行政處罰決定、強制執行決定，才是對陳鳳玲等五人基於案涉房屋的權利義務產生實際影響的行為。且對於魚峰區執法局的行政處罰行為，陳文建業已提起過行政訴訟，並已有生效判決確認了該行為的合法性。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。魚峰區政府依魚峰區執法局的請示作出的20號批複，屬於本級人民政府對其職能部門實施的內部監督管理行為，並未對陳鳳玲等五人的案涉房屋作出新的處理決定，亦未對案涉房屋設定新的權利和義務，屬於不可訴的行政行為。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申109號
案件基本情況
再審申請人（一審原告、二審上訴人）陳鳳玲，女，1960年8月16日出生，漢族，住廣西柳州市魚峰區。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）陳鳳珍，女，1963年7月18日出生，漢族，住廣西柳州市城中區。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）陳鳳鳴，男，1965年1月23日出生，漢族，住廣西柳州市魚峰區。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）陳文建，男，1970年3月2日出生，漢族，住廣西柳州市魚峰區。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）陳乃華，男，1966年12月3日出生，漢族，住廣西柳州市魚峰區。
上述五位再審申請人的委託代理人秦振勤，廣西民族律師事務所律師。
陳鳳玲、陳鳳珍、陳鳳鳴、陳文建四人委託陳乃華作為委託代理人。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）柳州市魚峰區人民政府。住所地：柳州市。
法定代表人王軼，區長。
委託代理人賈志娟，柳州市魚峰區人民政府法制辦公室主任。
委託代理人朱寧，廣西眾維律師事務所律師。
再審申請人陳鳳玲、陳鳳珍、陳鳳鳴、陳文建、陳乃華因訴被申請人柳州市魚峰區人民政府（以下簡稱魚峰區政府）房屋強制拆除批複一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院（2015）桂立行終字第147號行政裁定，向本院申請再審。本院於2017年1月18日立案，依法組成合議庭對本案進行審查。案件現已審查終結。
陳鳳玲、陳鳳珍、陳鳳鳴、陳文建、陳乃華系同胞兄弟姐妹。陳文建在未經城鄉規劃主管部門批准，未取得建設工程規劃許可證的情況下，在柳州市。2013年3月12日，柳州市魚峰區城市管理行政執法局（以下簡稱魚峰區執法局）作出柳城管魚峰規划行決字（2012）第811號行政處罰決定，認定陳文建在柳石路東七巷三家村內建設磚混結構房屋二層、局部第三屋及挑樓、陽台和磚瓦結構房屋一層三處（建築面積合計為1870.99平方米）的行為，違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款的規定，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，作出責令限期拆除的行政處罰。陳文建等人逾期未自行拆除相應建築。2013年3月26日，魚峰區執法局作出《關於強制拆除柳石路東七巷三家村內建設的無證建築物的請示》，就組織強制拆除涉案房屋向魚峰區政府上報。2013年3月28日，魚峰區政府作出魚政復（2013）20號《關於同意強制拆除柳石路東七巷三家村內建設的無證建築物的批複》（以下簡稱20號批複），同意魚峰區執法局依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條的規定，對包括陳文建在內的當事人未取得建設工程規劃許可證建設的房屋依法進行強制拆除。2013年3月29日，魚峰區執法局作出柳城管魚峰執決字（2013）第24號《強制執行決定書》並送達陳文建。2013年12月11日，魚峰區執法局作出柳城管魚峰強執通字（2013）第24號《強制執行通知書》（以下簡稱24號強執通知）並送達陳文建，案涉違法建築於同日被強制拆除。陳文建不服於2014年1月23日申請行政複議，魚峰區，維持24號強執通知。陳文建仍不服訴至法院，請求撤銷24號強執通知。柳州市魚峰區人民法院作出（2014）魚行初字第1號行政判決，駁回陳文建的訴訟請求。陳文建不服上訴，柳州市中級人民法院於2014年9月29日作出（2014）柳市，駁回上訴，維持原判。2015年5月8日，陳鳳玲、陳鳳珍、陳鳳鳴、陳文建、陳乃華提起本案行政訴訟，請求確認魚峰區政府作出的20號批複違法，責令魚峰區政府賠償案涉房屋被強制拆除所受到的損失於2015年5月8日向柳州中院提起行政訴訟。
一審法院認為
柳州市中級人民法院（2015）柳市，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項的規定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟應屬人民法院受案範圍。對於本案，案涉房屋被強拆系魚峰區執法局依據《中華人民共和國城鄉規劃法》的相關規定作出行政處罰後採取的行政強制執行措施，魚峰區執法局對該項職權的行使系法律法規的授權。魚峰區政府在案件處理過程中雖依魚峰區執法局的請示作出了同意強制拆除的20號批複，但該批複行為系行政機關的內部審批，並未重新設定陳鳳玲等五人的權利義務內容，也未對其五人的合法權益產生實際影響。因此，魚峰區政府的批複行為不屬於行政訴訟的受案範圍，不具有可訴性。依據《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第八項之規定，裁定駁回陳鳳玲、陳鳳珍、陳鳳鳴、陳文建、陳乃華的起訴。陳鳳玲等五人不服一審裁定，提起上訴。
二審法院認為
廣西壯族自治區高級人民法院（2015）桂立行終字第147號行政裁定認為，陳鳳玲等五人的房屋被強制拆除，是魚峰區執法局作出的行政處罰決定並具體實施。雖然該局在實施之前請示魚峰區政府，魚峰區，但該批複是行政機關內部的審批行為，不具有可訴性。陳鳳玲等五人的上訴理由不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
再審理由
陳鳳玲等五人申請再審稱：一、二審裁定認定事實不清、適用法律錯誤。1.魚峰區政府作出的20號批複不應當被認為是行政機關的內部行為，該批複對陳鳳玲等五人的具體權益產生了影響，應當被認定為具有外部性。屬於《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定的受案範圍，應當予以受理。2.根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條的規定，具有作出強制拆除違法建築決定這一法定職權的，是房屋所在地的縣級以上人民政府。行政行為的相對人不服該強制拆除決定而提起訴訟，魚峰區政府作為強拆的決定者和組織者是可以作為被告起訴的。請求撤銷一、二審裁定，將案件發回重審或提審。
被申請人答辯
魚峰區政府答辯稱：陳鳳玲等五人請求撤銷的20號批複是答覆下級機關請示事項的回復性公文，對外不發生法律效力，不具有可訴性，不屬於行政訴訟的受理範圍；作出具體行政行為的機關是魚峰區執法局，魚峰區政府不是本案適格被告；根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定，魚峰區政府有權將強制拆除的職權授予有關部門行使；魚峰區政府作出的批複內容正確，事實和法律依據充分，請求駁回陳鳳玲等五人的再審申請，維持原審裁定。
本院認為
本院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項的規定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟應屬於人民法院受案範圍。《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。本案爭議的焦點問題是，魚峰區政府作出的20號批複是否屬於行政訴訟的受案範圍，也就是20號批複是否對陳鳳玲等五人的權利義務產生實際影響。本案中，陳鳳玲等五人的房屋被強制拆除，系魚峰區執法局依法作出行政處罰決定後採取的行政強制執行措施。魚峰區執法局依法享有對未取得及未按照建設工程規劃許可證建設建築物、構築物的行為實施行政處罰的相關職權，該局依據職權作出的行政處罰決定、強制執行決定，才是對陳鳳玲等五人基於案涉房屋的權利義務產生實際影響的行為。且對於魚峰區執法局的行政處罰行為，陳文建業已提起過行政訴訟，並已有生效判決確認了該行為的合法性。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。魚峰區政府依魚峰區執法局的請示作出的20號批複，屬於本級人民政府對其職能部門實施的內部監督管理行為，並未對陳鳳玲等五人的案涉房屋作出新的處理決定，亦未對案涉房屋設定新的權利和義務，屬於不可訴的行政行為。一、二審以20號批複不屬於行政訴訟受案範圍為由裁定駁回陳鳳玲等五人的起訴，並無不當，本院予以支持。陳鳳玲等五人主張，具有作出強制拆除違法建築決定這一法定職權的，是房屋所在地的縣級以上人民政府。該項主張沒有法律依據，本院不予支持。
綜上，陳鳳玲、陳鳳珍、陳鳳鳴、陳文建、陳乃華的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、三、四項規定的情形。依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：
駁回陳鳳玲、陳鳳珍、陳鳳鳴、陳文建、陳乃華的再審申請。
審 判 長 熊俊勇
審 判 員 龔 斌
審 判 員 張穎新
二〇一七年二月二十八日
法官助理 劉 月
書 記 員 余逸純
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