集團化辦學背後的政府推力

上一期，區域周刊推出了「湖南東安締結縣域教育『命運共同體』」的報道。稿件刊發後，引起了很多讀者的關注，紛紛來信來電，希望得到更多區域推進集團化辦學的經驗。為回應讀者需求，周刊將在5至6月連續推出多篇專家特稿，為進一步推進集團化辦學提供思路，敬請各位關注。

——編者

集團化辦學最初出現在20世紀90年代，是一種以契約為紐帶構建的大規模多層次組織形態，是通過優勢互補或以強帶弱，推進教育資源優質均衡發展的辦學模式。

從形式上看,通常是以名校為龍頭，依據共同的辦學理念和章程組建學校共同體，整合學校的教育資源，在學校規劃、日常管理、課程建設、教師發展、設施使用等諸多方面實現共享、互通、合作，旨在最終實現共同體內優質教育資源品牌的輻射推廣與合成再造。

經過多年的發展，在北京、上海等很多大城市，集團化辦學已經成為擴大優質教育資源覆蓋面的重要舉措。梳理各地集團化辦學逐步發展的過程，我們可以清晰地看到政府的影子。

筆者以北京、上海、深圳和杭州4個發達地區的集團化辦學為例，嘗試總結這四地政府的探索與經驗。

注重頂層設計，從制度上突破編製、經費難題

綜合來看，北、上、杭、深四地集團化辦學之所以成效顯著，一個重要的原因，是有政府作為幕後推手。四地都在其《「十三五」時期教育改革和發展規劃(2016—2020年)》中提出要支持推進集團化辦學、學區制改革，從政策上引領集團化辦學方向，並從頂層設計上為集團化辦學「立柱架梁」。

以上海、杭州為例，從領導小組的組織建構，到出台系列建立和完善集團化辦學的管理制度，再到發布學區化集團化辦學績效督導和評估指南，無不體現了政府把大力發展集團化辦學作為推動基礎教育優質均衡發展重要途徑的意志和決心。

為規範學區化集團化辦學，上海早在2015年就出台了《關於促進優質均衡發展推進學區化集團化辦學的實施意見》和《上海市新優質學校集群發展三年行動計劃（2015—2017年）》。上海還引入第三方評估機構對學區和集團進行績效評價，將學生、家長與社區老百姓的滿意度，作為檢驗學區化集團化辦學成效的重要標尺。

在集團化辦學的過程中,集團校會遇到很多體制機制上的壁壘。面對難題，四地都選擇了主動出擊，協調教育、編製、財政、人社等相關部門，聯合推進改革，解決了校長職數設置、教師編製和福利待遇、學校辦學經費等難題。

還有一個不能忽略的因素，就是各地以往的政策基礎和經驗。如北京的集團化辦學是在「十五」「十一五」時期，政府大力開展「城鄉手拉手，名校辦分校」工作的基礎上逐步發展起來的。

上海自「十一五」以來就通過政策和資源槓桿，組建了多種形式的辦學聯合體，推進中心城區優質學校託管郊區的薄弱學校，引導和帶動了薄弱學校的內涵式發展。

尊重現實差異，鼓勵多種模式多個樣態的集團校並存

從辦學體制來看，四地集團化辦學都融合了公辦、民辦、混合制等不同體制的學校，這以上海、深圳、杭州表現最為典型。從辦學模式來看，四地均採用了多元化、特色化的辦學模式。北京有教育集群，上海有委託管理、多法人組合、單一法人、同學段聯盟、跨學段聯合，深圳南山區有加入型、內生型、聯盟型、委託管理型等。

集團內部治理結構和而不同、因校制宜，有鬆散型、緊密型和混合型。如深圳南山區落實「一校一策」，鼓勵集團與集團、集團成員校之間個性發展、特色發展。育才教育集團通過「聯邦式」模式，總校充分授權激發分校校長的辦學積極性，保持了分校的辦學自主權和特色。

在同一集團內，管理體制也非常多元。既有在集團總校一個法人領導下的緊密型管理模式，也有存在多個獨立法人的鬆散型管理模式，即「獨立法人聯盟式管理」。如南山外國語學校集團桃源中學、育才教育集團龍珠學校、南山實驗教育集團白芒小學都是「聯盟式」管理。

杭州集團化辦學實現了跨層次、跨類別、跨區域、跨行業發展，在內部治理結構上，各區和學校都積極探索適合自身發展的辦學模式與運行機制。集團化辦學在連鎖式、加盟式、合作式和嫁接式的基礎上，以特色、主題為引領或以學區型「劃片組團」方式組建教育聯盟，如上城區的錢江教育聯盟、陽光寶貝教育聯盟、吳山生態教育研究聯盟以及下城區的特色教育聯盟等。而杭州第四中學教育集團與杭州經濟技術開發區管理委員會則代表了名校託管模式。

不同類型不同層次不同性質的學校聯盟，形成了不同辦學形態和治理結構的集團校。在充分尊重各校歷史基礎、多樣文化和發展需求的基礎上，採用集約化管理和精細化管理相結合的方式，求大同，存小異，形成了集團內和諧共生的文化生態。

北京、上海、深圳、杭州等地的集團化辦學，不同程度地探索了從幼兒園到高中不同學段的銜接模式。這種嘗試不僅能有效緩解孩子們各學段升學的壓力，更重要的是能最大限度地利用集團規模優勢，在縱向上打造共同體，確保集團內的每個學生都享受到從幼兒園到高中一條龍的優質教育，實現人才的連續性培養。

地區差異明顯，揚長避短走特色發展之路

除了這些共同的特質，因政治、經濟和地域文化的差異，各地的集團化辦學表現出了各自的獨特性：

北京：政府持續投入大量經費。在市政府的支持下，各區深入貫徹落實《北京市「十三五」時期教育改革和發展規劃(2016—2020年)》提出的「加大教育資源整合力度，支持推進集團化辦學、學區制改革、教育集群發展和九年一貫制辦學探索」。在經費方面，市政府從2016年起每年有4400萬元的市級引導性經費支持，撥給全市各區，鼓勵區域開展集團化辦學。區政府在財政、編製和福利津貼政策上也給予了不少的支持。為了配合市級政策，每區集團化辦學也有類似資金配套。如丰台區，2017年該區集團化辦學經費約為1250萬元。

上海：推出學區化集團化辦學地圖。上世紀90年代，浦東率先開始集團化辦學的小範圍探索，隨後閔行、楊浦、普陀、奉賢等區先後跟進，在實踐中積累了不少經驗。2014年，楊浦、徐匯、閘北、金山4區先行全面推行學區化、集團化辦學試點，並公布了推行學區化集團化辦學「三步走」的時間表和路線圖。通過這樣的頂層設計和穩步落實，現在全市基本形成了學區化集團化辦學新格局。2016年年底，「上海市推進學區化集團化辦學地圖」上線，覆蓋近半數學校，市民可通過網址查詢本市各區縣學區化集團化辦學信息。

深圳：「南山模式」成為發展範本。在深圳的集團化辦學實踐中，南山區既有公辦的深圳育才教育集團，也有民辦的深圳崛起教育集團等，還有公辦和民辦混合體制的深圳實驗教育集團。這些集團採用加入型、內生型、聯盟型、委託管理型等多元模式，引入了理事會、基金會，形成了集團化辦學的「南山實踐樣本」。

杭州：從初級版向升級版的跨越。當很多地區還擴大集團化辦學的規模時，杭州的重心已經轉為了內涵發展。近年來，當地形成了一批成熟的名校集團，並在這些名校集團的示範和帶動下，越來越多的集團成功地完成了集團內部的制度建設，建立了扁平化的管理結構，創建了靈活的教師交流輪崗機制。從實現方式上看，早期的集團化辦學追求基本均衡，實現方式是點對點、校對校。如今是市區聯動，一體化發展。

黨的十九大報告提出要「努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育」。從目前的實踐探索看，集團化辦學的確有利於促進基礎教育優質均衡發展、緩解擇校熱等問題。欠發達地區可在借鑒經驗的基礎上，因地制宜，探索有地區特色的辦學模式。

（作者系北京教育科學研究院教育發展研究中心副研究員）

《中國教育報》2018年05月22日第5版

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