南京國民政府《監督慈善團體法》述評（上）
原標題：南京國民政府《監督慈善團體法》述評（上）
［摘 要］1929年南京國民政府頒布的《監督慈善團體法》是近代中國第一部慈善事業基本法。它的出台是中國近代慈善事業發展的必然，也是規範慈善團體管理運作的客觀需要。《監督慈善團體法》的基本內容包括慈善團體的目的與分類、慈善團體的設立及呈報辦法、慈善團體所辦事業之限制、發起人與會員 的資格、會期與財務賬目、募捐的許可與監管、褒獎等項。隨後，國民政府各級主管官署著力從慈善團體的立案、監管以及慈善事業的褒揚等方面予以施行之。該法奠定了民國後期慈善法制的基石，但也有概念界定不準、內容未盡詳備、法理不夠充足等局限。
［關鍵詞］南京國民政府；慈善；立法；《監督慈善團體法》
１９２９年６月，南京國民政府頒布了近代中國第一部慈善事業基本法——《監督慈善團體法》。該法以慈善組織登記、管理及其相關活動為法律調整對象，雖然只實施了１６年，但它在民國慈善法律體系中居於核心地位，對民國後期的慈善事業及社會生活都產生了重要影響。學界對該法並不生疏，一些論著常有提及，不過多語焉不詳，或失之簡略[1]，迄今尚無專文探究。緣此，筆者鉤稽史籍，擬對該法的出台、內容、作用及局限進行論析，不妥之處尚祈方家匡正。
一 《監督慈善團體法》的出台
民國肇建以後，伴隨著社會轉型的深入，中國慈善事業在承繼傳統的基礎上應時而變，得到進一步發展。這可從以下兩個方面加以觀照。
一是慈善組織數量增多，且類型趨於多樣化。明清時期，慈善組織的基本形式是善會善堂，諸如養濟院、育嬰堂、普濟堂等，大抵一縣一所。清末民初之際，由於天災人禍旋踵相續，以致災民、流民等 各種弱勢群體不斷產生，舊有善會善堂已不敷救濟，新式慈善組織便應時而設。如中國紅十字會，即以「戰時扶傷拯弱」「平時救災恤鄰」為宗旨，在軍閥割據、戰事頻仍的民國前期，其地方組織紛紛湧現。 １９２４年５月，全國各地的紅十字分會已達２８６處，此後其總數還在不斷增加[2]。南京國民政府成立不久，內政部曾著手對全國各省的救濟機關及慈善團體進行調查，截至１９３１年１０月底，在已呈報的浙江、江蘇等１８省５６６縣中，慈善團體興辦的養老、育嬰、孤兒、施醫、喪葬、殘廢、濟貧、救災、習藝等類 救助設施共１６２１處，救濟院興辦的相關設施亦有４６６處[3]。此項統計雖然很不全面，但亦可見民國慈善團體概貌之一斑。另一份檔案史料顯示，上海在１９３０年前後有慈善團體１１９家，涵括施醫、施 粥、育嬰、義學、收容婦孺、助葬施棺等多項善舉[4]。民國年間，其他地方的慈善事業也有類似趨向，即在量增的同時，類型也漸多，以救助各種不同的弱勢人群。
二是善款來源更為廣泛。明清善會善堂通常以官款、民間捐贈為大宗，並通過置房買田、發典收 息等方式運營。但自清光緒初年起，善款來源開始發生重大變化，至民國年間其渠道更廣。除擁有捐款、房田及租息外，一些慈善機構還持有股票、債券等有價證券，並通過義演、義賣等形式來籌募善款善物，這在沿海商埠城市較為普遍[5]。正緣於以地方精英與紳商為主的城鄉上流階層在近代社會積 聚起大量的物質財富，他們的捐贈往往成了慈善機構頗為重要的經費來源之一。此外，普通民眾亦慨解仁囊，集腋成裘，涓涓善源不斷匯聚，為近代慈善事業發展注入了活水源泉。由此，中國慈善事業在 由傳統向近代轉型過程中，雖處於民國紛亂年代卻因緣際會得到了較快發展。
然而，快速發展中的民國慈善事業也潛伏著重重危機，出現了詐捐騙募、慈善組織管理不規範、侵吞挪用善款等問題。民國初年，盛宣懷就假借「捐賑」之名、暗行「復產」之實——武昌起義後盛氏全部家產被革命勢力查抄，不久他以助賑江皖水災為名，欲從抄沒的財產中捐出３０萬元，進行收回家產的交易[6]。大約同期，蘇州也發生商號侵吞長生善會公款之事[7]。此後，善款未盡善用的情形時有披露。 １９２５年秋，有報紙稱，廣州各善堂「以公共之財團，竟為少數私人所盤踞把持，任意侵蝕，肆無忌憚……假慈善之名，行欺騙之術，其對於省內外災害求賑者竟若充耳不聞，不見其有一絲一粟之救溺」[8]。後雖經整頓成立廣州善團總會以監督各項善舉及其善款，但其弊端並未根絕。１９２９年１０月， 廣州再次曝出募捐醜聞：「有種棍徒假冒慈善名義，四齣募捐，斂財肥己；亦有串通善界中之一二敗類， 朋比為奸，捐募分肥。似此招搖撞騙行為，揆諸道德上固在所不許，即法律在所不容。若不嚴加禁遏， 殊於真正慈善募捐之進行大受妨礙。」[9]近代上海慈善團體數量眾多，名目繁複，難免也有良莠參差的情形。
１９２８年，上海市社會局的一份文告稱，各慈善團體中「真能稀疏私利、為社會服務者固非少數， 而借名招搖、斂財肥己者亦所在多有；至篤守陳法，辦理未盡允當者，尤恐更僕難數」[10]。翌年，該局又發現有偽冒募捐之事：「近有一種無業游民冒稱舉辦公益慈善，或巧立名目，提倡迷信，三五成群，手持捐簿，向商民勸募，事前並未呈報職局。此種捐款用途不明，非唯弁髦政令，且恐詐欺取財。」[11]可見，如何來規範慈善團體，合理地使用善款，不致被侵吞挪用，已成為社會各界關注的焦點。梁其姿先生在研究清代慈善組織時指出：「由地方人士自行管理的機構，有時會發生舞弊或堂務鬆懈等問題，只有 官方的權力才可以把這類流弊革除。」[12]時至民國，民間慈善團體的流弊猶存。解決慈善事業發展進 程中法律缺失問題，遂成為民國慈善立法的一個重要動因。民國前期，中國處於舊法律體系已趨瓦解、新法律體系尚未建立的階段，出台專門的慈善法也許為時過早或時機未熟。及至南京國民政府建立後，「六法」體系漸趨成形，加之慈善事業的快速發展，使得慈善立法成為迫切的現實需要。１９２８年５月２３日，南京國民政府內政部頒布《各地方救濟院規則》，要求各省市根據地方情形建立救濟院，下設養老、孤兒、殘廢、育嬰、施醫、貸款等所，並著手對各地原有官立、公立慈善機構進行整理，凡其性質與上述各所名義相當者，可因襲其地址及基金繼續辦理，但需更正名稱改隸於救濟院；而「各地方慈善事業由私人或私人團體集資辦理者，一律維持現狀，但須受主管機關監督」 [13]。根據這一規定，內政部「為保護私人團體辦理之慈善事業、以杜弊端而昭劃一起見，擬定《管理各地方私立慈善機關規則》」，呈請國民政府核准後於同年６月１２日公布。該規則主要針對「仍准維持原狀或新請立 案之私立慈善機關」，其監管範圍涉及登記備案、財務呈報與查核、募捐審批等方面[14]。
上述法規頒行後，全國各地開始遵照實施。「各省地方關於公私立慈善機關，自應由民政廳恪照頒定規則分別整頓。其辦理毫無實效者，必予以切實指正，督飭限期改良，並隨時加以考查，勿令發生任何流弊；至於辦理確著成績者，對於固有款產，無論何項用途，一概不許借詞挪支；至其所有之房屋， 亦不得假借名義自由佔用，務使借公肥己者失所保障。」 [15]但因該規則屬於行政規章，法律位階低，法律效力有限，難以強制執行，同時也存在主管官署不明、管轄權不清等問題。如有地方政府部門呈報稱，「複查此項公立或私立之慈善機關，各省地方舊日已經辦理者，所在多有，雖原來名稱及辦法未必即盡與頒定之規則相符，考其用意，大致亦不相遠。惟以管理經營向無一定辦法，或徒具名目，無裨實際；或主辦非人，發生流弊甚焉者。此項固有之款產，由他項機關任意侵佔，以致事業廢弛，尤非維護 公益之道」[16] 。１９２８年９月初，內政部對「私立慈善機關」的含義及該規則的實施範圍進行司法解釋：「凡以個人財力自辦慈善事業，並不另立機關，亦不向他人募捐者，不在管理規則範圍之內；凡屬團體組合設有機關者，雖不受公款或官款補助、亦不就地募捐者，仍應遵照私立慈善機關規則辦理之。」 [17]
為進一步加強慈善團體的管理，１９２８年１２月，南京國民政府第１３次國務會議決議，交立法院從 速制定《慈善團體立案註冊條例》，其內容應包括目的、發起人資格、立案及註冊、會員、職員、會計清算等六項。文官處隨即將該提案函達立法院查照辦理。１９２９年１月１８日，立法院第６次例會議決，交付法制委員會起草；而該會第１９次常會提出討論，「僉以關於慈善團體立案註冊之條文在《民法》上已有詳細之規定，似無庸再定法規；惟對於慈善團體之目的及其設施，則應有相當之監督」[18]。據上述理由，在法制委員會委員長焦易堂的主持下，擬定《監督慈善團體法草案》文本，繕呈立法院提交大會公決。５月２５日，立法院第２６次會議將該法案提出逐條討論，並省略三讀，通過《監督慈善團體法》全案，１９２９年６月１２日由南京國民政府正式公布[19]。
綜觀《監督慈善團體法》的出台背景，恰如南京國民政府內政部在後來編纂《內政年鑒》時所述：「近數年來，天災人禍交相緊迫，各地方慈善團體之建立，應時而增。然於事業之組織多不完善，或濫施惠與，害及受救者自助之精神；或假借名義，借圖私利。此不但有失創立慈善團體之意義，又且累及於社會之負擔。」 [20]緣此，內政部最初制定《管理各地方私立慈善機關規則》，咨令各省市准照辦理，「惟是項規則對於慈善機關之管理，規定尚欠完備」[21]。然而，此中尚有其未曾明言的，也就是，在北京政 府時期，慈善公益團體等非政治性社團在中央權威衰落的情況下獲得了較大的發展空間，管理相對寬 松、散漫，南京國民政府成立後便開始系統進行社會團體立法，加強社會控制與管理。因而，南京國民政府加強對慈善團體的改組及法令建設也有一定的政治因素，期望在確立國民黨一黨專政的訓政體制的背景下，對包括慈善公益組織在內的社會團體重新進行制度建構，以法令政策的制定來引導社會團體發展，從而達到重建權威的目的。由此，南京國民政府進一步對慈善團體進行規範，最終頒行了 《監督慈善團體法》。
二 《監督慈善團體法》的基本內容
１９２９年６月，南京國民政府正式頒布《監督慈善團體法》，其「對於慈善團體之限制，悉訂有詳細規定，如事業之限制，發起人資格之限制，發起人名額之限制，會員之限制，會期及財務之限制，以及主管官署之考核檢查等，皆有定則，俾資遵辦」[22]。該法共１４條，大體可分為慈善團體的創設、發起人、 會員、章程、財務監管、獎懲等方面。為便於實施，７月１５日，行政院頒布了《監督慈善團體法施行規 則》。茲將《監督慈善團體法》及其施行規則各節要點略述如下。
關於慈善團體的含義與分類。該法開宗明義，首先界定其法律調整範圍，也即明確慈善團體的含義，是「以濟貧、救災、養老、恤孤及其他救助事業為目的之團體」[23]。施行規則對此又有進一步補充， 「凡永久設立或臨時辦理者均屬之」[24]。該法還規定，慈善團體應遵照民法規定分為社團性質與財團 性質兩類法人進行登記。除財團性質外，公益社團性質的慈善團體須有五個以上發起人[25]。
關於慈善團體的設立及呈報辦法。鑒於《中華民國民法》（總則編）對法人已有詳細規定，該法關於慈善團體立案註冊的條文較為簡略，僅有兩條，即第六條：「慈善團體之章程有未妥善者，主管官署得於許可設立前命其修正」；第十三條：「辦理慈善團體除本法有規定者外，依民法及其他法律之規定。」 [26]不過，該法施行規則對於慈善團體許可成立及其呈報辦法還是頗為詳明，其具體規定是：「慈善團體設立時應先得主管官署之許可，再依《民法》社團或財團之規定，將應行登記之事項造具清冊呈經 主管官署核定。其財產在五千元以下者，彙報內政部備案；在五千元以上者，專報備案。主管官署彙報或專報內政部時，在省由省政府、在特別市由特別市政府轉報之。」 [27] 如果民政廳、特別市政府以下的主管官署核准慈善團體時，還須呈報經民政廳或特別市政府核定。而在《監督慈善團體法》施行前，「凡依舊日法規組織之慈善團體，應呈由主管官署重行核定轉報備案」。該施行規則還進一步明確了各級的主管官署，即省會為民政廳，特別市為特別市政府社會局，各縣市為縣市政府；省民政廳還可指定省會警務處或縣政府為主管官署；特別市除社會局外，也可指定其他各局為主管官署[28]。
關於慈善團體所辦事業的限制。鴉片戰爭以來，歐美各國基督教差會為便於傳教佈道，在華開辦 教會醫院、孤兒院等慈善設施。南京國民政府建立後，出於內政外交的需要，在主張宗教信仰自由的 同時也確立了政教分離政策。基於此，為遏止基督教會及傳教士在華的特權，也為消除佛、道及秘密宗教宣傳迷信，杜絕一些慈善團體營私謀利等弊端，該法第二條對慈善團體所辦事業作了限制，「凡慈善團體不得利用其事業為宗教上之宣傳，或兼營為私人謀利之事業」[29]，如有違反，主管官署可撤銷其 許可或解散之。
關於發起人、會員的資格。慈善團體作為社群之組合，需要一定的人員來籌募善款，或開展善舉， 否則無法保障其管理運作，實現其公益目的。因此，該法第三條明確規定：「慈善團體除屬於財團性質者外，應有五人以上之發起人。」接著，第四、第五條又對發起人的資格作了限制性和禁止性的規範。 所謂限制性規範，即要求發起人應有以下四項資格之一：一是「名望素著，操守可信者」；二是「曾辦慈 善事業著有成效者」；三是「熱心公益，慷慨捐輸者」；四是「對於發起之慈善事業，有特殊之學識或經驗 者」。所謂禁止性規範，則列了不得為發起人的六類情形，即「土豪劣紳有劣跡可指證者」「貪官污吏有 案可稽者」「有反革命之行動者」「因財產上之犯罪受刑之宣告者」「受破產之宣告尚未復權者」「吸食鴉 片者」等。同時，這六類人也不得為慈善團體會員[30]。施行規則又進一步規定：「主管官署審查發起人之資格及事迹，得令其提出證明文件或取具保結。」[31]
關於會期與財務賬目。該法規定，社團性質的慈善團體每年至少應開總會兩次，由董事報告詳細收支賬目，並說明辦理會務之經過情形。慈善團體所收支的款項、物品，應逐日登入賬簿，所有單據應一律保存[32]。施行規則對此作了進一步補充說明，所有慈善團體的賬簿、單據，如其「解散時未滿十年 者，應由原辦人或發起人負責保管之」。每屆月終，慈善團體應將一月內收支款目及辦事實況公開宣布。另外，「主管官署得隨時檢查慈善團體辦理之情形及其財產狀況」；慈善團體如有拒絕主管官署之檢查，「主管官署得撤銷其許可或解散之」[33]。 關於募捐等事項的監管。該施行規則規定，慈善團體如需向社會各界募捐時，應先得主管官署之許可。其收據、捐冊須編號送由主管官署蓋印方為有效。各地方主管官署，對慈善團體的日常運作負有監督管理之責。如該施行規則規定，每年六月及十二月，慈善團體應向主管官署呈報職員任免、職員成績考核、財產總額及收支狀況、會員之加入或告退、辦理經過情形等事項，以備查核。同時，主管 官署因考核上之必要，也可令慈善團體造送預算書及計算書[34] 。
關於褒獎。該法規定，「辦理慈善事業著有成績者，主管官署得呈請國民政府或省政府褒獎 之」[35]。至於其褒獎辦法，則在施行規則中予以明確，依照１９２９年４月２２日頒行的《捐資舉辦救濟事業褒獎條例》辦理。
為保障《監督慈善團體法》順利實施，１９３２年９月，南京國民政府內政部還公布了《各地方慈善團體立案辦法》等行政法令，與之相配合。在該項辦法中，關於立案手續、立案調查、立案補辦、立案證書 的發給與繳銷、立案文件的發還以及報部備案的限制，都有詳細規定，並制訂呈請立案書式、財產目 錄、社員名冊、捐助人名冊、職員名冊及立案證書等書表格式，以資劃一[36]。這樣，就進一步細化了立案條件與程序，使得《監督慈善團體法》及其配套的慈善法規在內容上更為詳盡，在法理上更趨完善。
抗戰期間，國民政府的慈善行政體制發生重大變革，１９４０年設立社會部，將原屬內政部的部分慈善事權劃歸其職掌。不久，各省市也相應設立社會處、社會局。１９４１年６月６日，行政院公布《監督 慈善團體法施行規則修正案》。該法案的修訂內容，主要為主管官署的變更，相關條款達五處[37]。此外，還首次對國際性慈善團體予以明確規定，即「具有國際性之慈善團體，其事業範圍及於全國者，得經社會部之特許為其主管官署，但其分事務所仍應受所在地地方官署之指導監督」[38]。由於社會形勢變化，該修正案還對慈善團體設立分事務所、募捐及主管官署的確定及職責進行修訂補充，並對募捐程序及其善款公開信息作了更詳細、明確的規範。
[1]謝振民編著：《中華民國立法史》上冊，北京：中國政法大學出版社２０００年版，第５２１～５２２頁；岳宗福：《近代中國社會保障立 法研究》，濟南：齊魯書社２００６年版，第２３２頁；龔汝富：《民國時期監督慈善團體立法及其啟示》，《法商研究》２００９年第５期。 近年來，曾桂林：《民國時期慈善法制研究》（北京：人民出版社２０１３年版，第３８７～４２５頁）論析了該法實施效果，但對其立法 背景、內容仍不夠明晰，未作專門論述。
[2]中國紅十字會總會編：《中國紅十字會歷史資料選編（１９０４—１９４９）》，南京：南京大學出版社１９９３年版，第１５５、１６０頁。
[3] 內政部年鑒編纂委員會編：《內政年鑒》第１冊，上海：商務印書館１９３６年版，「民政篇」，第４０２～４０３頁。
[4] 張禮恆摘編：《民國時期上海的慈善團體統計（１９３０年前後）》，《民國檔案》１９９６年第３期，第６５～７１頁。
[5]清末民初以後，此種情形較為普遍。如１９３０年，上海特別市慈善團持有華商電氣公司股票銀８８８３０元，滬閔長途汽車公司 股票銀１０００元，滬閔長途汽車公司公債銀９０００元，續二五庫券銀４５０元，善後公債銀２５０元，上海市公債銀１３０００元，由此 獲得較為可觀的息金收入（《上海特別市慈善團財產目錄》，上海市檔案館藏，上海市社會局檔案，檔號：Ｑ６－１８－３１７－３５）。
[6]朱滸：《滾動交易：辛亥革命後盛宣懷的捐賑復產活動》，《近代史研究》２００９年第４期，第１１２～１２７頁。
[7]《函沈茂順為圖吞長生善會公款事三日內來處看原訴事》（１９１４年８月１９日）、《為請追沈茂順善款於近日進行評議的通知》（１９１４年９月１日），蘇州市檔案館藏，蘇州商會檔案，檔號:Ｉ１４－００２－００７８－０７９、Ｉ１４－００２－００７８－０８２。
[8]《收管九大善堂之省政府令》，《廣州民國日報》，１９２５年１０月１７日，第７版。
[9]《社會局防禁市民假冒慈善名義募捐》，《廣州民國日報》，１９２９年１０月２９日，第５版。
[10]《上海特別市社會局監督公益慈善團體暫行規則》，《申報》，１９２８年１２月１３日，第２版，「上海特別市市政周刊」第５９期。
[11] 《為遵私擅募捐應否布告封禁請示由（附原呈）》，《上海特別市市政公報》總第２５期，１９２９年，第２７頁。
[12] 梁其姿：《清代慈善機構與官僚層的關係》，台北《中研院民族學研究所集刊》總第６６期，１９８９年８月，第９４頁。
[13]上海市社會局編：《公益慈善法規彙編》，上海：上海市社會局１９３２年刊印，第２０、２１頁。
[14]《內政部頒布管理私立慈善機關規則》，《申報》，１９２８年６月１３日，第１０版。
[15][16]《各地慈善機關概由民廳整理》，《江蘇省政府公報》總第４１期，１９２８年，第１２頁。
[17]《內政部近訊·解釋私立慈善機關管理權》，《申報》，１９２８年９月７日，第８版。
[18]《擬定監督慈善團體法草案報告》，《立法院公報》第６期，１９２９年６月，第４６頁。
[19]在立法院第２６次會議審議時，《監督慈善團體法草案》有兩處修訂，即第二條「凡慈善團體不得利用其事業為宗教上之宣傳， 或兼營有營利性質 獉獉獉獉獉 之事業」改為「……或兼營為私人謀利之事業」；第五條第一款「土豪劣紳有劣績 獉獉 可指證者」改為「土豪劣紳 有劣跡可指證者」（《立法院公報》第６期，１９２９年６月，第４６～５６頁；《立法院公報》第７期，１９２９年７月，第９０～９１頁；又見 謝振民編著：《中華民國立法史》上冊，第５２１頁）。
[20][21]內政部年鑒編纂委員會編：《內政年鑒》第１冊，「民政篇」，第３５７頁。
[22]內政部年鑒編纂委員會編：《內政年鑒》第１冊，「民政篇」，第３５７頁。
[23][26][29][30]《監督慈善團體法》，《立法院公報》第７期，１９２９年７月，第９０、９０～９１、９０、９０頁。
[24][27][28][31]《監督慈善團體法施行規則》，上海市社會局編：《公益慈善法規彙編》，第１８頁。
[25]根據１９２９年５月公布的《中華民國民法（總則編）》相關條款，法人分為社團法人與財團法人，公益社團及財團以得主管官署 之許可而成立，二者均要訂立章程，其中設立財團法人需訂立捐助章程，載明法人目的及所捐財產（中國第二歷史檔案館編： 《中華民國史檔案資料彙編》第五輯第一編，「政治」（一），南京：江蘇古籍出版社１９９４年版，第３１９～３２４頁）。《監督慈善團體施行規則》乃依此將慈善團體按其不同目的與性質分為公益社團和財團。需要指出的是，民國時期的社團法人、財團法人 的概念與涵義，與我們今天所理解的並不相同。在當代中國，社團法人是指以人為基礎而集合成立的法人，如工會、學會、公 司等；財團法人是指以財產為基礎而集合成立的法人，其主要形式有基金會等。
[32][35]《監督慈善團體法》，《立法院公報》第７期，１９２９年７月，第９０頁。
[33][34]《監督慈善團體法施行規則》，上海市社會局編：《公益慈善法規彙編》，第１８～１９、１９頁。
[36]湖南省民政廳編：《現行行政法規彙編》，湖南省民政廳１９３６年印行，第６２６～６３４頁。
[37]如關於慈善團體設立、核准或解散的條文中，第三條規定：「慈善團體設立時應先得主管官署之許可，再依民法社團或財團之 規定，將應行登記之事項造具清冊呈經主管官署核定。其財產在五千元以下者，彙報社會部備案；在五千元以上者，專報備案。主管官署彙報或專報社會部時，在省或院轄市，由該省政府或市政府轉報之。」第五條：「主管官署於核准或解散慈善團 體時，應呈社會處，未設社會處之省呈經民政廳或院轄市政府核定之。社會處、民政廳或院轄市政府核定解散慈善團體時， 應轉報或送報社會部備案。」[《修正監督慈善團體法施行規則》（１９４１年６月），中國第二歷史檔案館藏，南京國民政府內政部檔案，檔號：１２－１８８１５]
[38] 《修正監督慈善團體法施行規則》（１９４１年６月），中國第二歷史檔案館藏，南京國民政府內政部檔案，檔號：１２－１８８１５。
作者簡介： 曾桂林，歷史學博士，湖南師範大學歷史文化學院教授。
文章來源：《史學月刊》，2018年第2期。
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