頭條 | 比起吸毒核武官兵，美國國會更擔心特不靠譜同志

原標題：頭條 | 比起吸毒核武官兵，美國國會更擔心特不靠譜同志

引言：

昨夜，美軍處理了一起醜聞事件，當時美軍和FBI衝進「懷俄明州」的一座核武庫時，他們看到了這樣一幕，一群美國大兵正在聚眾吸毒，而這群大兵看管的核武庫中的核彈頭是美國最先進的「民兵3」洲際彈道導彈，其射程可達到13000公里，足以覆蓋半個地球，而數量竟然達到美國核武器的1/3。當美聯社把這件事披露出來後，五角大樓的高官們震怒不已，美國網友震驚得無以復加，FBI一共帶走了14名美國大兵，均來自美國空軍第90戰略導彈聯隊。

不過知了哥和美國國會更擔心的倒是特不靠譜同志。

特大總統是個啥脾氣大家都已經知道了，這不，美國國會和高級軍政官員都為美國的核按鈕捏把汗，為了「以防萬一」，美國人開始研究給核按鈕加上兩道鎖，如果立法通過，美國總統以後想要發動先發制人的核打擊必須徵得國防部長和司法部長的同意才行，希望這事能落地，別讓好好的世界被這個「瘋老頭」一不小心給炸平了。

【支點軍事】特轉發一篇台灣專家翻譯的美國專家寫的憂心忡忡充滿思辨的文章，好好說說美國總統手上的核按鈕。

原文標題：The President and the Bomb: Reforming the Nuclear Launch Process

取材/2018年3-4月美國外交事務雙月刊(Foreign Affairs, March-April/2018)

美國總統身邊的核足球公文包，是確保其能快速下達核武發射命令之機制，然特朗普思慮不周的好戰言論，已將美國推向瀕臨核戰的邊緣。鑒此，對率先使用核武進行額外的監督程序，將可作為一項避險措施，以避免造成無法挽回的後果。

美國國會首次考慮改變對總統發射核武的職權。圖為共和黨籍參議員寇爾克。(Source:Bob Corker)

美國國會在2017年11月舉行聽證，這是四十一年以來國會首次考慮改變對總統發射核武的職權。身為參議院外交關係委員會主席、田納西州共和黨籍參議員寇爾克(BobCor ker)強調，該聽證「並非針對任何人」，但民主黨人則利用這個機會表達對特朗普(DonaldTr u m p)總統可能引發核戰爭的擔憂。這些疑慮也非空穴來風，特朗普曾威脅要對朝鮮發動「烈焰與怒火」的攻擊，隨後他還在推文中吹噓橢圓形辦公室桌上的「核彈按鈕」有多大顆。

美國主要負責核戰的戰略司令部前司令凱勒(C. Robert Kehler)上將，試圖平撫參議員對不負責任的總統一時心血來潮發動這種戰爭之擔憂。他說明目前授權發射核武的程序，使「總統須先諮詢他的高級顧問」，同時提醒參議員，指揮鏈中的官員有責任抗拒不合法命令。

美國戰略司令部司令海騰(JohnHyten)曾說過，若特朗普總統提出非法核打擊命令，他將會告知總統這是違法行為，並拒絕執行。(Source: DoD/EJ Hersom)

然而，有一個部分是凱勒無法向參議員保證的，就是這個流程並沒有強制總統徵求國防部部長或高級官員的共識，甚至總統也不一定要與顧問磋商。凱勒也無法向參議員保證，接到發射命令的官員敢於對命令合法性做出自身判斷，或者總統是否會聽取他們的反對意見。當馬里蘭州的一位民主黨籍參議員卡丁(Be nCardin)問道，總統是否會無視軍法專家認為發射命令不合法的意見？凱勒表示這將是「在憲法上一個非常有趣的情況。」他繼續說道：「我會說，『我對此命令有所疑慮，而且我不準備讓程序繼續走下去。』」卡丁逼問接下來會如何，凱勒回答說，「我不知道。」這個回答的涵義很令人擔憂：雖然官方的發射程序是基於共識與謹慎規劃，以防止輕率和衝動的總統發動核戰爭，但卻不能阻止一位心意已決的總統，也無法推翻總統的決定。

目前核武器發射程序的細節列為機密，但基本上此程序的設計是確保總統能夠快速下達發射命令。這就是為何無論總統身在何處，他身旁都會有一名軍官攜帶俗稱「核足球」(football)的公文包，其中包含打擊選項，以及用來與指揮鏈通聯並確認命令可信度的密碼。一旦下達命令，就會傳送給在導彈發射掩體、轟炸機和潛艇中負責攻擊的相關業務主管軍官。然而，在下達此命令之前，總統將先當面或透過加密通信與高級軍文職顧問進行商議。但這項動作只是假設。國防部部長在授權發射程序中並沒有正式職權，如果總統願意，他可以越過部長下令發射。

若受到敵人發動核武攻擊，美國總統將會直接下達報復性的核打擊命令。

不過這種狀況需要改變：只要不是在響應敵方的核武攻擊，任何時候總統欲動用核武，都必須要獲得國防部部長和司法部部長的同意。這項改革並非針對某位特定的總統，而是解決任何政權下都可能發生的狀況。此外，增加這些檢查步驟不僅能限制最高統帥的權力，而且還能保護髮射程序不受未經授權人員之干擾。

約束與確認

在兩種情境之下，美國總統可能會下達核武攻擊命令。第一種是比較直接且無爭議性：即在受到敵方核武攻擊時發動報復性反擊。在這種情況下，鑒於需要迅速做出反應，最高統帥的權力應維持不受任何阻礙。值得關切的問題卻是在第二情境：無論是想在一開戰就退敵或是在傳統戰爭過程中，率先使用核武。如果在沒有充分的原因、磋商或合法理由的情況下，最高統帥下達這樣的攻擊命令該怎麼辦？

決定發動一場核戰爭可說是最重大的事關國家安全的決定。某些觀察家甚至認為應該要禁止率先使用核武，而前總統奧巴馬在第二任期結束前，也有考慮宣布一項讓美國不率先發動核武攻擊的政策。但無論如何，美國與北大西洋公約組織的戰略準則，都一直認同可使用率先攻擊的選項(原意是用來反制具有數量優勢的蘇聯傳統軍力)，而且也未出現要撤銷這個選項的共識。

前總統奧巴馬曾考慮在任期尾聲，宣布美國不率先使用核武政策，只不過最後仍功敗垂成。

如果總統想要在衝突中率先使用核武，則可能會出現兩個程序上的問題：思慮不周和抗命。一方面，總統可能會在沒有充分考慮或沒有諮詢負責顧問的情況下令發射，軍方指揮鏈也毫不質疑地執行命令。另一方面，總統可能下令發射，而官員可能拒絕照辦，原因可能是懷疑命令的可靠性，或是出於道德或其他因素而抗拒發射命令。這兩種可能性都是危險的。第一種可能性其實沒必要發生，而且會使災難加劇。第二種看似不那麼危險——甚至某些人可能會認為這是比較好的發展，但是軍職抗命會對「文人領軍」的神聖規範造成嚴重傷害。目前，如果總統下令發射，雖有技術手段來確保命令的可靠性，但卻沒有處理非理性命令的系統設計。依靠臨場抗命行為來質疑可能不合法的命令，是不能解決問題的，因為它既不可靠，又會在憲政和政策上造成各種不良的影響。

第三種可能性與前面兩者相當不同，是一個較少受到關注的問題：無許可權的人員可能會擾亂系統，輸入偽冒發射命令或阻撓真正的發射命令。這樣的問題原則上不太可能發生。美國的核武指控系統經過精心設計，對可能發生意外事故都已建立充分的防備措施。而核能發電廠雖然也是設有如此周全的安全措施，卻仍發生三哩島(Three Mile Island)、切爾諾貝利(Chernobyl)和福島(Fukushima)等意想不到的核災難，況且若核武在運用上真的發生差錯，其傷害將遠遠大過這些核電廠所造成的悲劇。當論及核武時，即使是極低的失誤機率也應儘可能以合理方式減少。未經授權的發射命令，有可能來自於負責看管核足球包的侍從武官精神失常、無法預期之科技失靈產生假的總統命令、惡意黑客設法滲透進入指控系統，以及感測器失常產生不正確的攻擊警報等，因此除了總統之外，還需要其他官員在核武發射上進行許可，將成為一個相當重要的防護措施。這項措施將可以防止因為任性的總統、內奸，或者系統錯誤所造成核戰災難，同時只要明智的官員確認有必要，總統依然保有率先發射核武的職權。

鑒於現有率先使用核武流程有其缺陷，現在應該增加新的檢查手段：首先由國防部部長認證命令是有效的(意指確定命令是來自最高統帥本人)，再來是要司法部部長確認命令的合法性(意即下達此命令是總統的職權，而且有正當的法律約束)。要求國防部部長以書面確認總統實際上已經下令發射，以確保命令的真實性，這將彌補現有技術手段的不足。更重要的是，將能確保國防部部長可參與發射決策的討論。要求司法部部長以書面確認命令是否合法─或者對命令合法性進行認真審視─將進一步擴大內閣等級官員參與討論的範圍。這兩位官員需要職務代理人，在必要時可接替他們履行職責。

鑒於現有核武發射程序有其缺陷，因此應增加國防部部長也能參與決策討論這項程序，將可多一道安全防線。(Source: U.S. DoD/James K. McCann)

建議可透過以下兩種方式來實施這兩個檢查條件，一是由行政部門以行政命令要求，二是由立法部門通過訂定新的法律來執行。對於那些反對立法限制總統決策權、或者擔心會導致國會進一步干預行政部門的人而言，採取行政部門規範的途徑將會在政治和法律上較為可行。雖然總統確實可以撤銷行政命令，不過一旦在兩個內閣部門中制度化後，就很難在無人察覺的狀況下迅速將這些要求撤除。

藉由立法方式將這些要求彙編成法規有好處也有風險。首先，法規要求能讓下屬指揮官更有信心去抗拒非理性總統的不當發射命令。然而，若這種法規在立法過程中沒有被淡化處理，就會存在風險，行政部門可能會認為這是違憲行為，並宣布至少在某些情況下將拒絕受其約束。這種法律所衍生的法律議題不太可能由法院解決，因為法院會傾向於迴避裁決關於戰爭權力的棘手問題，並將之交給其他部門處理。換言之，雖然行政部門往往會承認國會的立法，但在法定立場上卻不會讓步。(例如，即使在質疑法律的合憲性或適用性時，總統也會按照1973年戰爭權力決議的要求，定期向美國國會提交有關動用美軍兵力的通知)。如果國會確實通過了核武啟動程序的改革，應該準備好進行嚴格的監督，並在必要時利用所擁有的其他權力，諸如威脅要扣留某些預算，以確保行政部門會貫徹執行。

在發射程序中增加新的認證，應該能廣泛為各方接受─無論是希望能完全禁止率先攻擊的人，還是那些擔心美國核嚇阻力是否可靠的人，其中還包括那些擔心指控系統能否在危機中正常發揮作用的人。事實上，這種預防措施將既能約束總統，又能賦予總統作為最高統帥的權力，而且此一事實應可形成政治聯盟以強化支持改革的可能性。雖然如此，這依舊是一項非常具爭議性的提議，但針對此改革最常見之批評通常是站不住腳的。

小題大作？

對核武發射增加額外檢查機制之首要批評，就是這個問題根本不存在，所以訂定一個解決方案根本是多餘的。的確，想像總統只是簡單地按下一個按鈕，瞬間就發射數百枚導彈，無庸置疑地，這種認為多餘的想法實在是天真幼稚。雖然指控細節是機密的，但一些對此議題多所研究的評論者卻堅決認為，磋商和同意必須落實在標準作業程序中。然而，就實際情況而言，高級官員在被要求與總統磋商時，可能無法實時趕到，這是過去演習和誤發警報事件中曾發生過的問題。此外，總統可以改變或撤銷其下屬所規劃制定的程序，拒絕高級顧問的建議，或在某些狀況下甚至直接對指揮鏈中的軍官發布命令，而這些軍官中最高階的可能僅是上校。

軍官必然會抗拒明顯違法的命令，但當一個指揮命令的合法性看似較為模糊時，他們比較不可能抗命。當發生危機甚或只是在局勢緊張加劇的情況下(目前與朝鮮的緊張局勢就是這種情況)，軍官可能特別傾向於服從最高統帥的命令，如果受命採取行動時，無論聽起來多麼不明智的指令，似乎在這種情況下都不會覺得太過離譜。如果總統預料美國會受到攻擊，因而發動預防性的先制打擊，以防止敵人襲擊而可能會殺死許多美國人，那麼就無法保證任何階級的軍官都會斷然地認為：法律解釋應該優先於總統的命令。況且，那些指望指揮鏈中的軍官去違抗非法動用核武命令的人士鮮少考慮到，這麼做將會嚴重傷害總統指揮軍方的權力，並且破壞核威懾力的可信度。

當總統執意要下達一項動機不純正的命令時，如果曾統領美國戰略司令部的一位四星上將，都不知道接下來會發生什麼嚴重後果，正如凱勒本人親口證實，那其中必有問題。還有一些對指控程序頗有研究的文職專家，例如在普林斯頓大學的學者(也是前美空軍的導彈發射管制官)布來爾(Bruce Blair)，以及斯坦福大學的政治學家薩根(Scott Sagan)都深信現行制度有缺陷。在目前的系統中，要求總統將其意見與高階顧問進行磋商，用來對付魯莽的發射命令時只是一個緩兵之計，這個系統需要的是一個斷路器。要求來自國防部部長和司法部部長的確認，將可使一個非理性發射命令的時間加長，並以此拖延時間來讓官員在必要時使用最極端的解決手段：透過憲法第二十五條修正案的授權，讓內閣官員可以合法移除一位喪失理智的總統職權，這是至今尚未被動用過的手段。

在另一方面，關於未被授權的人士可能阻擋正當使用核武器，這個問題要如何處理？我們很難了解這個問題的風險有多大，就算現階段的系統對這種干擾免疫，但就如同無法預測系統何時會失靈一樣，我們也無法確保系統可以維持這個正常狀態多久，特別是當我們身處於科技發展快速，以及網路安全問題日益嚴重的年代。更令人擔憂的是，軍事史上許多在事先被人們認為是不可能成真的事件，到最後卻以慘烈的方式收場。

要綁住總統的手？

對這些改革的第二項批評，認為這將會嚴重妨礙總統的權力。對此改革抱有懷疑態度的人擔心，在兩國緊張對峙狀況下或是在傳統戰爭的衝突中欲進行發射程序時，若有任何的延滯都會給敵人造成優勢。不過我們必須記得，這些約束措施的時機僅適於不率先使用核武，意即總統在響應敵人核攻擊所進行報復性還擊時，不會因此而無法快速反應。

接下來，在發射程序中增加額外步驟的情況下，可能會出現一個問題，如果總統認為敵人正加緊為核戰進行準備，也就是總統想要制止這迫近的攻擊，認為有必要發起先發制人的核打擊。重要的是要將這種情況與預防性戰爭區分開來，預防性戰爭是防備預期未來某個時候敵人可能會襲擊而發動。預防性戰爭是下下之策，畢竟不確定威脅是否會成真，同時世界上其他國家通常會將此行動視為侵略行為，而不是防衛行為。在沒有直接挑釁的情況下，由美國啟動核攻擊計劃會造成極大的災難，將使美國成為國際上眾人唾棄的罪犯。

相對地，先制打擊就比較具有正當性，畢竟敵人真的已經準備發動攻擊了，由美國發動的先制打擊也許可阻擋敵方襲擊所造成之損害。但先發制人依然存有非常高的風險，畢竟在危機的壓力下，很難判斷敵方的作戰準備是為了攻擊還是防禦。對決策者而言，想弄清楚究竟是發動一場不必要的攻擊比較嚴重，還是成為被攻擊的受害者比較嚴重，長久以來一直都是關鍵的戰略難題。

在冷戰時期，美國政府處理此難題的方式是建立一支能夠在受到第一擊時能倖存，並且有效反擊的核武力，如此便產生一定程度的報復感，讓蘇聯不敢在任何狀況下發起核攻擊，因為它知道這種行為如同自殺。因此，就算在危機中美方也不需要進行先制打擊。雖然沒有任何戰略是萬無一失，但這種嚇阻力量在今日應該仍然奏效，就連在面對朝鮮領導人這樣魯莽的對手時依然有效，畢竟不管他如何恫嚇，他仍然希望(還活著)繼續掌權。

如果美國情報機構確實報告朝鮮部隊大幅加強戰備整備，那麼先制打擊的論點就會變得更為強烈，但依然不能壓過對約束核武使用的理性。相反地，政策制定者應該致力於最大限度地運用傳統軍力，以利進行先制打擊。要進行這種攻擊也許得要求軍方在技術或作戰上有所創新、還要讓部隊在和平時期就部署在戰區附近，以及要承擔傳統軍力有可能無法百分百剷除敵方核武庫的風險。但是使用另一種方式攻擊，就須冒著在沒必要狀況下觸發核戰爭的危險，這肯定是更糟糕的選擇。

是否違憲？

第三種對於改革的可能批評來自有些人認為：如果通過立法來限制總統的核武許可權將違反憲法。這個論點認為，在總統指揮軍方和對美軍實施戰術和作戰行動管制的權責上強加條件，將侵犯總統行政權及擔任最高統帥的權力。

但提案要求行政部門是國會的權責。美國憲法賦予國會宣戰和規範軍隊的權力，這提供包括可以限制總統率先使用核武的權力。這些新的要求也會引發各種疑慮，包含這會阻礙總統直接指揮軍隊的能力，或是侵犯總統領導軍隊決定如何行動的權力，但國會仍然有可能會為此採取立法措施，以確保總統命令合法及確切獲得執行，而不是從檯面上完全移除軍事選項。在過往，核武決策的巨大風險被用來當成把總統權力擴大之正當理由，如今，核武決策所要面對的各種特殊挑戰，讓我們有正當的理由給予國會一些許可權來加以限制。

顯然地，這項提案使得許多憲法和法律問題得以公開，像是在沒有國會明確授權的情況下，總統可以在什麼情況下進行先制核打擊？提議進行核打擊會牽扯到那些國際法律，這些法律在不同狀況下又要如何解讀？儘管如此，現在的目標不應該是明確地回答這些問題；而是應該確保在發起核武攻擊之前，認真考慮、正式確定，以及在指揮鏈間務實溝通這些問題的答案。與其先去解決這些棘手的問題，不如將這些問題留待司法部部長在確認擬議攻擊的合法性或法律審查時，再予以答覆。此外，若要求司法部部長提出正式意見，就能將這一過程予以制度化，就有時間進行重新考慮。如果司法部部長認為這項打擊是不合法的，就能使指揮鏈中的人員有足夠信心，去違抗一位喪失理智總統的命令，避免在沒有合理根據的情況下發動核戰爭。換句話說，如果做到這一點，就會讓下屬在必要抗命時有更穩固的法律基礎。

風險平衡

要求對率先使用核武進行額外的查核程序，將可成為一項避險(hedge)措施，以避免發生低機率、後果嚴重的核戰浩劫，而這卻是一位衝動的最高統帥所造成的。同時，這將有助於防止敵方試圖破壞指揮鏈，並且在極不可能要真正實施核武第一擊的事件中，對決策與執行能有所幫助。此提議在政治和法律上會遭遇強烈反對，這些反對者中大多質疑這一程序會影響總統在戰爭上的許可權，但只是延長率先使用核武程序所需的時間，就可避免這項長久以來沒有結果的憲法爭論。只要保證對發射命令的審議程序得以確實獲得執行，這項改革就能為負責任的官員爭取到行動所需時間。批評者必定會點出此提議在政治、戰略及法律上的風險，但在處理可能會意外造成核戰爭的問題時，不可能有真正零風險的解決辦法。在授權過程中增加新步驟，將比現有系統更能平衡這些風險。

關於如何與何時使用核武的問題，雖然在冷戰時期是國防規劃的重點，但似乎已成為學術遺迹。事實上，在蘇聯解體後，隨著小規模的安全問題成為重點，這些問題就逐漸消逝了。但如今隨著美國跟中俄兩個既有核武大國之間的關係逐漸緊張，以及新的核武國家朝鮮和潛在核武國家伊朗加入，因此使用核武的討論已經再度成為焦點。隨著美國調整其核戰略以適應二十一世紀的局勢，同時也應調整其動用核武的決策程序。美國建國者非常重視監督與制衡的原則，並且了解任何人的道德與智慧都有其極限。因此我們有充分的理由用相同邏輯來處理核武使用程序，不過發動核戰爭仍是總統的終極權力。

作者簡介

Richard K. Betts 系哥倫比亞大學薩爾茨曼(Saltzman) 戰爭與和平研究所所長，以及美國外交關係協會的兼任高級研究員。

Matthew C. Waxman 系哥倫比亞法學院利維烏?利布雷斯庫(Liviu Librescu) 榮譽法學教授，以及美國外交關係協會的兼任高級研究員。

譯者/余振國

審者/劉宗翰

編輯/知了哥

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